Duits of Deens alternatief voor sociaal stelsel; Traagheid en amateurisme kenmerkt het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid

“Op acht maanden Den Uyl na, is de afgelopen vijfendertig jaren steeds een christen-democraat minister van Sociale Zaken geweest”, schreef minister van justitie E.M.H. Hirsch Ballin dit voorjaar in een artikel in Christen Democratische Verkenningen. Hirsch Ballin schreef over de wildgroei van de WAO. Hij stak de hand weliswaar in eigen partijpolitieke boezem, maar richtte zijn pijlen toch eerst en vooral op de sociale partners, die de sociale zekerheidswetten beter moeten uitvoeren.

De verknochtheid van het CDA aan het "maatschappelijk middenveld' is tanende. Dat bleek al eerder uit het kritische rapport "Raad op maat' over de Nederlandse adviescultuur, dat een Tweede Kamercommissie onder leiding van G. de Jong (CDA) recent publiceerde. Het Christelijk Nationaal Vakverbond en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond trokken verontwaardigd bij het CDA aan de bel. Als zij in de toekomst alleen nog maar overleg mogen plegen, en geen advies meer mogen geven, wat blijft er dan nog over van hun macht en invloed? Worden ze dan niet een ordinaire lobby-club?

Dat het CDA zich minder dan vroeger vereenzelvigt met de machtige "sociale partners' bleek de afgelopen weken ook duidelijk uit de openbare verhoren voor de parlementaire enquête over de uitvoering van de Ziektewet, de WAO en de WW. De houding van de CDA'ers in de enquêtecommissie, J.S.J. Hillen en vice-voorzitter V.A.M. van der Burg, was niet minder kritisch dan die van PvdA-voorzitter J.F. Buurmeijer en de andere commissieleden. “Werd u een speelbal van het overleg met de sociale partners?” vroeg Hillen aan eem voormalige topambtenaar van het ministerie van Sociale Zaken, J.B.M. Pierik. En, even later: “Is in Nederland door de consensuscultuur een snel en adequaat beleid bijna onmogelijk?” Zulke vragen stelt een echte middenveldfilosoof niet zo snel.

Sensationele openbaringen hebben de 49 openbare verhoren niet opgeleverd. Je zou kunnen zeggen dat een aantal bekende ontwikkelingen van nieuwe accenten werd voorzien. Zo bleek eens te meer dat de centrale organisaties van werknemers en werkgevers mooie centrale afspraken kunnen maken met de overheid, maar dat zij nauwelijks over instrumenten beschikken om hun beloftes waar te maken. Het najaarsakkoord van 1990 over de terugdringing van het beroep op WAO en Ziektewet kreeg van de bedrijfsverenigingen - waarin de sociale partners het voor het zeggen hebben - veel verbale bijval, maar weinig feitelijke steun.

De werkgevers speelden een wel heel bijzonder spel. Ze schreven in 1979 een brief naar de regering waarin ze pleitten voor afschaffing van de "verdiscontering' (het verstrekken van een volle uitkering aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten), maar in 1982 onderschreven ze een advies van de Sociaal-economische raad om alles bij het oude te laten. Ze beloofden centraal dat ze meer gehandicapten in dienst zouden nemen, maar in de praktijk komt daar bar weinig van terecht. Zoals ook de belofte om meer allochtonen in dienst te nemen uiteindelijk in woorden blijft steken. De overlegeconomie pretendeert blijkbaar veel meer dan ze waar maakt.

De enquête maakte eveneens klip en klaar hoe het stelsel van sociale zekerheid in Nederland wordt gekenmerkt door een verstrengeling van belangen en verantwoordelijkheden. De overheid maakt de wetten, waarbij de sociale partners haar van dichtbij op de vingers kijken en forse druk niet schuwen. Nog groter - bijna absoluut - is de macht van de sociale partners over de uitvoering. Ambtenaren en politiek hadden hier het nakijken.

De eerste helft van deze eeuw streden de sociale partners voor "soevereiniteit in eigen kring', daarbij dankbaar gebruik makend van Abraham Kuypers gedachtengoed. De strijd werd in de Organisatiewet van 1953 beslecht. “Nergens ter wereld is de invloed van het bedrijfsleven op de sociale zekerheid zo groot als in Nederland”, concludeerde de toenmalige staatssecretaris Van Rhijn.

Zelfs het toezicht op de uitvoering, namens het "algemeen belang', werd in belangrijke mate een zaak van de sociale partners. Sociale partners zien toe op sociale partners - een internationaal uniek systeem. Een systeem overigens waarmee dit jaar wel bijna vijftig miljard gulden is gemoeid (AAW/WAO: 27 miljard, Ziektewet 12 miljard, Werkloosheidswet 8 miljard).

Het belangrijkste resultaat van de parlementaire enquête - voor zover het de openbare verhoren betreft - is een beter inzicht in de kwaliteit van het bestuur. Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid wordt gekenmerkt door traagheid en amateurisme.

Al eind jaren zeventig was volstrekt duidelijk dat de WAO te ruimhartig werd toegepast. Een circulaire van de Federatie van Bedrijfsverenigingen zette daartoe de deur wijd open. De sociale partners hadden zelf orde op zaken kunnen stellen, maar wachtten tot de wetgever in 1987 ingreep.

Het amateurisme komt schrijnend naar voren in de wijze waarop werkgevers en werknemers "hun' uitvoeringsorganen besturen. Veel tijd wordt gestoken in individuele gevallen, weinig in het uitstippelen van een beleid. Bij die individuele gevallen blijkt het oordeel van de administratie bovendien bijna altijd doorslaggevend.

De WAO wordt niet uitgevoerd als een professionele verzekering, maar als een omslagstelsel: meer cliënten, meer premie. Bij de Ziektewet gaat dat goed: wie na een jaar nóg ziek is verdwijnt automatisch in de WAO. Maar WAO'ers hebben recht op een uitkering tot hun 65ste.

Natuurlijk treft de politiek ook schuld. De begrippen "ziekte' en "arbeidsongeschiktheid' zijn in de Nederlandse wet zo ruim dat mensen met hoofd- en rugpijn al te gemakkelijk volledig arbeidsongeschikt worden verklaard. Staatssecretaris De Graaf kwam pas als demissionair bewindsman in juni 1989, nadat hij elf jaar staatssecretaris was geweest en een blauwe maandag minister, op het idee het risicobegrip te beperken tot ongevallen op het werk (risque professionel). Het kabinet-Lubbers/Kok durfde deze aanpak echter niet aan en moest dus anderhalf jaar kiezen voor het alternatief van lagere uitkeringen.

De vraag is nu hoe de uitvoering van de sociale zekerheid kan worden verbeterd? Wie het primaat van de politiek serieus neemt zou kunnen pleiten voor een uitvoering door de overheid, zonder sociale partners. De ervaringen in Groot-Brittannië met een dergelijk stelsel zijn echter weinig aanlokkelijk. Staatssecretaris Dales, die in 1981 begon met het idee dat de inbreng van sociale partners kon worden gemist als kiespijn, was bij haar afscheid in 1982 al grotendeels bekeerd.

Het Duitse en het Deense model lijken aantrekkelijker alternatieven. In Duitsland spelen de sociale partners net als hier een grote rol in de uitvoering, maar wordt wèl nauw samengewerkt met de arbeidsbureaus en is ook sprake van een onafhankelijk toezicht. En het Deense model laat zien dat althans een deel van de WAO heel goed kan worden uitbesteed aan particuliere, met elkaar concurrerende verzekeraars. Meer concurrentie kan ook in Nederland geen kwaad, te beginnen met een keuzevrijheid voor de werkgever om de bedrijfsvereniging te kiezen die men zelf wil.

De plannen die voormalig staatssecretaris Ter Veld vlak vóór het begin van de openbare enquêteverhoren bij de Tweede Kamer indiende gaan wat betreft het toezicht zeker de goede kant op. Een onafhankelijk College van Toezicht dat in zekere zin zelfs sturend kan optreden is een forse stap in de goede richting. Maar geldt dat ook voor de nieuwe status voor de Federatie van Bedrijfsverenigingen, die in 1929 werd opgericht als privaatrechtelijk orgaan maar straks publiek-rechtelijk wordt? Weinigen zullen beweren dat, toen in 1953 de privaatrechtelijke bedrijfsverenigingen een publiekrechtelijke status kregen, veel ten goede is veranderd.

En het radicale alternatief van mini- of tweetrajectenstelsel, een alternatief overigens dat nu al bijna vijftien jaar rondspookt? De ervaring met de aanvullende WAO-verzekering maakt volkomen duidelijk dat zo'n stelsel leidt tot meer kosten voor dezelfde zekerheid. Een blik over de grens laat zien dat er betere alternatieven zijn.

    • Kees Calje