Alles behalve des ministers horige hulpje; Profiel van DE STAATSSECRETARIS

Premier Lubbers raakte dezer dagen opnieuw een staatssecretaris kwijt. Zijn vijfde, gerekend vanaf het moment dat zijn eerste kabinet aantrad in 1982. Is er iets mis met het ambt van staatssecretaris?

"Staatssecretaresse' van sociale zaken wilde ze nooit worden, zei E. ter Veld in 1988 toen ze nog Tweede-Kamerlid was. Dan zou haar hetzelfde overkomen als L. de Graaf, op dat moment staatssecretaris in het kabinet-Lubbers II. Hij moest de bezuinigingsmaatregelen op de uitkeringen uitvoeren, die mede door minister De Koning waren bedacht. De Graaf vormde het middelpunt van maatschappelijke protesten. De Koning bleef uit de wind.

Het bleken profetische woorden. Drieëneenhalf jaar nadat Ter Veld, ondanks haar bezwaren, in 1989 het ambt van staatssecretaris op Sociale Zaken had aanvaard, trad ze af. Ter Veld, en niet "haar' minister B. de Vries (CDA), had de zwaarste politieke last van de sanering van de sociale zekerheid moeten dragen. De Vries, hoewel direct medeverantwoordelijk voor de bezuinigingen, bleef gewoon aan. De minister was niet eens naar het spoeddebat over haar aftreden gekomen als de Kamer daar niet om had gevraagd. Eenmaal in het parlement sprak De Vries zijn erkentelijkheid uit voor de samenwerking met zijn ondergeschikte en dat was dan dat. Ter Veld stierf in grote politieke eenzaamheid.

Het was niet de enige illustratie van de - naar een woord van oud-premier Van Agt - “deerniswekkende” positie van de staatssecretaris in het staatsbestel. Ook de behandeling die dezer dagen de kersverse staatssecretaris van onderwijs ten deel valt, past enigszins in dat beeld. Prof.dr. R.J. in 't Veld, die nota bene zelf het staatssecretariaat eerder een “beklagenswaardige functie” noemde, mag dan een ministeriabel ogende portefeuille hebben verworven, sinds vorige week wordt hij door de Tweede Kamer behandeld als een schooljongen. Deze week moet hij voor de commissie Onderwijs verschijnen om tekst en uitleg te geven over kritische uitlatingen die hij als hoogleraar over het hoger-onderwijsbeleid en het parlement deed. Hij moet dieper door het stof dan minister Ritzen in 1989. Die hoefde zich toen niet zo uitgebreid te verantwoorden, over kritische uitlatingen die hij daarvoor als hoogleraar had gedaan.

Daarmee is de galerij "beklagenswaardigen' nog niet compleet. De hervorming van de gezondheidszorg, het grote project van staatssecretaris Simons, geldt inmiddels als grotendeels mislukt. Typerend voor de positie van staatssecretaris Van Amelsvoort (financiën) was dat onlangs niet aan hem maar aan minister Kok vragen werden gesteld over de zeer hoge kosten van een afscheidspartijtje van een topambtenaar die direct onder Van Amelsvoorts verantwoordelijkheid viel. Staatssecretaris Gabor mag op Landbouw zijn tijd uitdienen. Bij de volgende kabinetsformatie zal zijn positie hoogstwaarschijnlijk worden opgeheven.

De pijn wordt niet zozeer veroorzaakt door de onderdanige omschrijving in de grondwet van de bevoegdheden van de staatssecretaris (“een staatssecretaris treedt in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op”). Het is vooral de discrepantie tussen die omschrijving en de steeds hoger gespannen politieke verwachtingen van het staatssecretariaat die wringt.

Dat ervoer bijvoorbeeld G. Brokx, nu burgemeester van Tilburg, en tussen 1977 en 1981 en tussen 1982 en 1986 staatssecretaris voor volkshuisvesting. In 1978 wilde hij eens de ministerraad bijwonen die handelde over het omvangrijke financiële ombuigingsprogramma Bestek '81. Dat zou ook allerlei consequenties kunnen hebben voor de huren en rentestand, had Brokx zich bedacht. Daarom meende hij dat zijn aanwezigheid was vereist. Premier Van Agt dacht daar evenwel anders over. Hij stuurde Brokx als een kwajongen de zaal uit. “Anders heb ik hier straks ook collega-staatssecretarissen met welgevulde portefeuilles zitten”, zei Van Agt. Staatssecretarissen hebben nu eenmaal geen stemrecht en mogen pas aanzitten bij de ministerraad als een onderwerp speelt dat hen aanbelangt, aldus de premier.

Brokx, die niet alleen het Catshuis werd uitgestuurd maar acht jaar later ook nog eens gedwongen werd zijn staatssecretariaat te verlaten, is somber gestemd over de functie. “Het parlement stuurt een staatssecretaris gemakkelijker naar huis dan een minister. Kijk maar eens naar de drie kabinetten-Lubbers” zegt hij. Daarin vielen tot nu toe vijf staatssecretarissen: Schwietert, Van der Linden, Evenhuis, hijzelf, Ter Veld en eigenlijk ook Van Eekelen die als minister verantwoordelijk werd gesteld voor zijn daden als staatssecretaris in de voorbije kabinetsperiode. Er viel slechts één minister: Braks.

Ooit was de staatssecretaris slechts bedoeld als "hulpje van de minister'. De instelling van het instituut in 1948 moest voorkomen dat door de groeiende overheidsrol het aantal ministers zou meegroeien zodat de besluitvorming in de ministerraad zou worden verlamd. Toenmalig minister-president Drees hoopte zelfs dat de instelling van het ambt van staatssecretaris de weg zou vrijmaken voor fusie van bestaande departementen. Onder leiding van een minister zouden diverse staatssecretarissen kunnen functioneren die hem tijdrovende en specifieke taken uit handen konden nemen.

De laatste decennia is de staatssecretaris door het snel groeiend aantal overheidstaken echter uitgegroeid tot alles behalve een horig hulpje van de minister. Politiek gevoelige "dossiers' zoals volksgezondheid, sociale zekerheid en vreemdelingenbeleid worden behandeld door staatssecretarissen (Simons, Wallage en Kosto), niet door ministers. Deze week kwam daar met de komst van staatssecretaris In 't Veld het hoger onderwijs en een groot deel van de studiefinanciering bij.

“Minister Ritzen had het deze week over een "goed team' dat hij met de nieuwe staatssecretaris In 't Veld wilde vormen. Zo'n term "goed team' zou twintig jaar geleden ondenkbaar zijn geweest”, zegt de jurist mr. H.A. Groeneveld. Hij promoveerde in 1989 op de positie van de staatssecretaris in het staatsbestel. “Toen moesten de staatssecretarissen soms uren antichambreren voordat hen de hoge eer werd toegestaan om het woord te voeren in de ministerraad over een onderwerp uit hun portefeuille.”

Pogingen in het verleden om de formele staatsrechtelijke positie van de staatssecretaris aan te passen aan de politieke emancipatie van het ambt, zijn in het verleden altijd geblokkeerd door ministers of andere belanghebbenden, zo blijkt uit het proefschrift van Groeneveld. De enige uitweg naar vergroting van het gezag van de staatssecretaris is volgens de auteur dan ook door hem, zoals in het huidige kabinet, als een soort "deelminister' zware portefeuilles te geven. Die zouden alleen aan zeer kundige politici toevertrouwd moeten worden. De "mislukkingen' van Simons en Ter Veld schrijft Groeneveld niet toe aan hun positie, maar aan onder meer partijpolitieke verwikkelingen.

Groeneveld vindt het, tegen het heersende beeld in, beter gaan met de staatssecretaris. Dat komt onder meer omdat de functie zakelijker wordt benaderd. Eerder speelden nogal eens "oneigenlijke' motieven een rol bij de aanstelling van tal van staatssecretarissen, iets wat in de toekomst weer zou kunnen gebeuren. Dergelijke overwegingen doen het gezag van het ambt echter geen goed, aldus Groeneveld.

Berucht is de "waakhondfunctie', waarbij een staatssecretaris van een andere politieke kleur in de buurt van een minister wordt gezet. Dat overkwam minister van onderwijs J. van Kemenade (PvdA) in het tweede kabinet-van Agt. Die kreeg maar liefst twee CDA-staatssecretarissen bij zich. En in 1982 werd de VVD'er A. Ploeg, eigenlijk defensiespecialist, staatssecretaris van Landbouw omdat hij de kruisrakettendiscussie in het kabinet-Lubbers I voor zijn partij in de gaten moest houden.

Een andere "oneigenlijke' reden bij de benoeming van staatssecretarissen was het gebruik van het ambt om partijtwisten te voorkomen of om het vrouw-vriendelijke imago van een kabinet op te vijzelen. Om onder meer de eerste reden liet KVP-minister P. de Jong van defensie in het kabinet-Marijnen (1963-1965) zich omringen met staatssecretarissen van CHU, ARP en VVD. Bij de formatie van het eerste kabinet-Biesheuvel in 1971 ontstond flinke vertraging omdat nog een vrouwelijke staatssecretaris moest worden gevonden.

Het kabinet-Den Uyl, met zeventien staatssecretarissen, vormde het hoogtepunt in deze ontwikkeling. Parlementariërs die om een beloning verlegen zaten, waakhonden, ze kwamen daar allemaal aan bod. Berucht werd het geschuif met Den Uyls vertrouweling M. van Dam. Nadat drie ministers hem hadden geweigerd, werd voor Van Dam een tweede staatssecretariaat op Volkshuisvesting gecreëerd. VVD-leider Wiegel noemde de gang van zaken later “een alle perken te buiten gaand gegrabbel en gegraai”, waarbij “Van Dam als een hete aardappel van het ene naar het andere departement was geschoven.”

De politiek gaf, maar de politiek nam ook. Het jaar 1986 vormt een breuk met het uitdijend aantal staatssecretarissen dat om "opportunistische' redenen wordt benoemd. Bij de kabinetsformatie lag er een rapport van de ministers W. Deetman (CDA) en R. de Korte (VVD). Daarin pleitten zij voor reductie van het aantal staatssecretarissen. De functie moest gereserveerd blijven voor complexe en tijdrovende taken. Het aantal staatssecretarissen daalde van zestien naar elf. In het derde kabinet-Lubbers zou opnieuw een reductie plaatsvinden, nu met één, hoewel deze stap in 1990 weer werd tenietgedaan door de benoeming van een nieuwe staatssecretaris op Landbouw, D. Gabor. De premier behandelde de overgebleven staatssecretarissen overigens met meer égards dan zijn voorganger Van Agt. Staatssecretarissen als baron Van Voorst tot Voorst (defensie), die niet altijd iets in de ministerraad te zoeken hadden, mochten er van Lubbers toch gewoon bijzitten.

De jurist Groeneveld is voorzichtig optimistisch over de toekomst van de staatssecretaris. Als middel om het aantal deelnemers aan de ministerraad beperkt te houden, vindt hij de functie geslaagd. Ook kan het ambt bijdragen aan een verkleining van de ministerraad. Drees pleitte daar al voor in de jaren vijftig. Vorige week deed de commissie-Scheltema, een van de commissies die het parlement adviseert over staatkundige vernieuwing, hetzelfde. Door inkrimping van het aantal ministers, samenvoeging van departementen en het belasten van staatssecretarissen met de politieke leiding van de samengevoegde delen komen ministers beter toe aan de noodzakelijke coördinatie van het kabinetsbeleid.

Er zijn echter kapers op de kust. De ambtelijke bazen van de departementen, de secretarissen-generaal, roeren zich de laatste tijd eveneens. Zij proberen in het gat te springen dat een vermindering van het aantal ministers achterlaat, om zo hun invloed te vergroten. Als ze daarin slagen blijft de staatssecretaris achter als de deerniswekkende figuur die hij volgens oud-premier Van Agt altijd al was.