Parlementair oordeel geldt ook voor gekozen premier

Een commissie onder leiding van oud-minister J. de Koning (CDA) presenteert vandaag een rapport over de werking van het kiesstelsel, de kabinetsformatie, de bevoegdheden van de minister-president en de positie van de Eerste Kamer. Het rapport maakt deel uit van de voorbereiding van de door de Tweede Kamer ingestelde commissie-Deetman over staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwing. De meerderheid van de commissie-De Koning wijst ingrijpende wijzingen van het kiestelsel af. Hieronder een samenvatting van het analyserende eerste hoofdstuk van de commissie. Dit standpunt wordt niet gedeeld door de minderheid Ernsting-de Graaf.

Het bestaansrecht van een democratisch bestel ligt in het vermogen om burgers te betrekken bij de macht die over hen is gesteld. Dit vermogen is ook het Nederlandse bestel niet van boven gegeven. Verwaarlozing van onderhoud, waaronder aanpassing aan zich ontwikkelende wensen en noden van de samenleving, kan het politiek en staatsrechtelijk bestel doen eroderen.

De meerderheid van de commissie-De Koning meent dat het zo'n vaart niet loopt. Met de opkomst en het stemgedrag is er niets mis en internationaal scoort de Nederlandse burger zelfs redelijk hoog in zijn acceptatie van het politieke systeem. Hoe zou men dan kunnen spreken van een crisis?

Toch lijkt er sprake te zijn van een groeiende kloof tussen de belevingswereld van individuele burgers en de inrichting van de politieke besluitvorming. Op de emancipatie van de bevolkingsgroepen, waarop ons politiek bestel zich nog steeds zo krachtig concentreert, volgde in de afgelopen decennia een nog onvoltooide emancipatie van het individu, gevoed door materiële welvaart, onderwijs en technologie. In politieke zin uit de individualisering zich in afnemende belangstelling en onverschilligheid voor de traditionele politieke organisatie, grotere gerichtheid op specifieke belangenbehartiging en toenemende behoefte aan directe vormen van maatschappelijke betrokkenheid en zeggenschap. Politieke interesse heeft zich, door de media en de politieke partijen zèlf gestimuleerd, verplaatst van ideologische wereldbeelden naar concrete standpunten en naar de persoon van de politieke leiders en het vertrouwen dat in hen kan worden genvesteerd.

Ons politiek systeem sluit, zacht uitgedrukt, niet goed aan bij deze voortschrijdende maatschappelijke ontwikkeling. Het gevaar van deze frictie is niet een opstand (dan was er tenminste nog betrokkenheid) maar een oorverdovende stilte buiten het Binnenhof. Natuurlijk, het democratisch plichtsbesef is diep verankerd in onze cultuur; de stembussen worden wel gevuld. Maar tegelijkertijd neemt ook het onbehagen toe. Het Sociaal-Cultureel Planbureau signaleerde al eerder gevoelens van een zekere machteloosheid als het gaat om invloed op politieke besluitvorming. Niet onlogisch, omdat de huidige politieke en staatsrechtelijke spelregels de kiezers geen rechtstreekse toegang tot de machtsvorming verschaffen en hen niet betrekken bij de keuze van ambtsdragers, laat staan bij de concrete besluitvorming over de majeure onderwerpen. Zo wees opinie-onderzoek van enkele jaren geleden uit dat er bij burgers een evidente behoefte bestaat aan rechtstreekse vormen van democratie, maar ook dat er een duidelijk ervaren kloof bestaat tussen wens en politieke praktijk. Afwending en onverschilligheid lijken het lot van de politiek.

Tegen deze achtergrond moeten in alle ernst nieuwe middelen worden overwogen, die, met behoud van het beginsel van representatieve democratie, betrokkenheid van de burgers bij de door hen gelegitimeerde overheid kunnen versterken.

Eén daarvan is de rechtstreekse verkiezing van politiek bepalende ambtsdragers. De commissie-De Koning wijst in meerderheid de gedachte van de gekozen minister-president nadrukkelijk af. Juist echter met het oog op de beslechting van de kloof tussen kiezers en politieke macht is de rechtstreekse verkiezing van de minister-president aantrekkelijk. En niet alleen daarom.

In de eerste plaats de gebrekkige democratische grondslag van de kabinetsvorming. De kiezers hebben er hoegenaamd geen invloed op; zij bepalen immers slechts de omvang van de fracties in de Kamer, waarna een ingewikkeld en veelal ondoorzichtig spel tussen een beperkt aantal figuren moet leiden tot een vaak onvoorspelbare uitkomst. De commissie-Biesheuvel signaleerde al in 1984 dat rondom de kabinetsvorming in het algemeen een mate van volksinvloed wordt gesuggereerd die in strijd is met de politieke werkelijkheid, waarin slechts enkele fracties - en daarvan weer de leiding - de beslissende keuzes maken. De rechtstreekse verkiezing van de minister-president maakt een einde aan de (bestuurlijk verlammende) lijdensweg van de kabinetsformatie en dicht het gat tussen de burger en de macht, zonder dat we ingrijpende wijzigingen in het kiesstelsel hoeven aan te brengen.

De gekozen minister-president betekent ook een ontvlechting van parlement en regering, die door de politieke praktijk van het parlementair stelsel een bijna incestueuze relatie hebben gekregen. De in de formatie eenmaal verworven kamermeerderheid committeert zich in hoge mate aan zowel het beleid als aan het bestaan van het kabinet. Zo ontstaat al snel een politiek klimaat waarin coalitiefracties hun bestaansreden vooral gelegen zien in het overeind houden van het "eigen' kabinet. Coalitiedwang belemmert niet zelden het ontstaan van potentiële meerderheden voor wetgeving en een duidelijke verantwoordelijkstelling en sanctionering van ministers. Introductie van de rechtstreeks gekozen minister-president minimaliseert het gevaar van een uitvoerige en tot in alle details tevoren georganiseerde parlementaire dekking, die fnuikend is voor een scherpe, kritische en vooral vrije uitoefening van parlementaire bevoegdheden.

De vraag naar een eigen democratische legitimatie van de minister-president welt bovendien als vanzelf op bij wie kijkt naar de voortschrijdende ontwikkeling van dit politieke ambt. Staatsrechtelijk is de premier nog steeds slechts de eerste onder zijns gelijken, maar de politieke praktijk èn het Europese recht storen zich daar niet aan. Politiek zijn achtereenvolgende premiers al lang op het schild van de nationale leidsman geheven en de Europese Acte maakt van de voorzitter van de Nederlandse ministerraad internationaal zelfs een echte regeringsleider.

De gekozen minister-president kan vorm krijgen in verschillende varianten, die in de minderheidsnota worden verkend. Kort gezegd kan de verkiezing van de premier in een twee-rondensysteem gelijktijdig met de Kamerverkiezingen worden gehouden, waardoor de zittingstermijnen gelijk oplopen. Politieke meerderheidsvorming zal direct het gevolg zijn. Het is aannemelijk dat serieuze kanshebbers op een kiezersmeerderheid vóór de tweede ronde politieke steun zullen pogen te verwerven, waarbij de uitslag van de Kamerverkiezing een belangrijke rol speelt. De verhouding tussen gekozen minister-president en parlement zal afhankelijk zijn van het karakter dat aan de rechtstreekse legitimatie wordt verbonden. Eén mogelijkheid is die van een strikte scheiding tussen het mandaat van de minister-president en dat van de Kamer en dus van gefixeerde termijnen. Daarbij blijft de ministeriële verantwoordelijkheid overigens onverlet en kunnen individuele ministers door zowel parlement als premier worden heengezonden. Een andere mogelijke weg gaat uit van het behoud van het parlementair stelsel, waarin gekozen premier en kabinet uiteindelijk voor hun politieke voortbestaan onderworpen blijven aan het parlementaire oordeel.