Zelfstandige deelstaten houden het lot van België in handen

Tot nog toe was het buitenlands beleid van België, zoals in Nederland, een nationale aangelegenheid, een bevoegdheid van de Koning uitgeoefend onder controle van het Parlement. Na het van kracht worden van de nieuwe Belgische grondwet zal het buitenlands beleid echter niet meer behoren tot de (bijna) uitsluitende bevoegdheid van de federatie. Het zal aan al de zeven deelgenoten toekomen en bovendien een kwestie worden van overleg. De deelstaten krijgen wel geen volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid, maar in feite beschikken zij over grote zelfstandigheid en houden zij het lot van België in handen.

De huidige staatshervorming maakt België officieel tot een federale staat met zeven deelgenoten: drie Gemeenschappen, drie Gewesten en het Koninkrijk zelf. Aan de Vlaamse kant, is er een ogenschijnlijke versmelting van Gemeenschap en Gewest, omdat de organen van de Gemeenschap er ook de bevoegdheden van het Gewest uitoefenen, zodat Vlaanderen geen gewestorganen heeft. Het gewest Vlaanderen blijft echter juridisch bestaan. Het hoofdstedelijk gewest Brussel behoudt - als hoofdstad, Europese stad en tweetalig gebied - een aangepaste structuur waarin onder meer organen voorkomen die voor de gemeenschapszaken instaan: de Vlaamse, Franse en gemeenschappelijke Gemeenschapscommissies. De organen van deze laatste zijn wetgever en deelregering in de persoonsgebonden aangelegenheden die gemeenschappelijk zijn aan Vlamingen en Franstaligen op het Brusselse grondgebied. Dat was vroeger reeds zò en dat blijft ook na de hervorming. De veranderingen betreffen vooral de samenstelling van de volksvertegenwoordigende vergaderingen, de bevoegdheidsverdeling tussen Kamer en Senaat, de opsplitsing van de provincie Brabant, en de regeling van het buitenlands beleid.

Tot nog toe was het buitenlands beleid een nationale aangelegenheid, een bevoegdheid van de (constitutionele) Koning uitgeoefend onder controle van het Parlement. De situatie vertoonde gelijkenis met de Nederlandse, al werd sedert de oprichting van de deelgebieden met hun belangen rekening gehouden. De Koning moest de deelregeringen bij de voorbereiding van verdragen betrekken, en de Gemeenschapsraden hadden reeds de exclusieve bevoegdheid om verdragen die de Koning in gemeenschapszaken gesloten had, goed of af te keuren. De bevoegdheid van de deelstaten ging echter niet verder. Dat stoorde vele politici, die in die situatie een gelegenheid zagen voor de nationale overheid om de autonomie van de deelgebieden uit te hollen.

Na jarenlang politiek onderhandelen, kwam in de zomer van 1992 een akkoord tot stand dat vertaald werd in een voorstel tot herziening van artikel 68 van de grondwet, aangevuld met uitvoeringswetgeving: een voorstel van bijzondere wet en een voorstel van gewone wet “betreffende de internationale betrekkingen van de Gemeenschappen en de Gewesten”. Al deze teksten zijn goedgekeurd in de Senaat en liggen thans voor in de Kamer van Volksvertegenwordigers. Het is vrijwel zeker dat zij daar binnenkort zullen worden aangenomen.

Het buitenlands beleid zal, na het van kracht worden van de nieuwe teksten, niet meer behoren tot de (bijna) uitsluitende bevoegdheid van de federatie. Het zal aan al de deelgenoten toekomen en bovendien een kwestie worden van overleg. Het overleg zal in hoofdzaak worden gevoerd in nieuwe organen: de interministeriële conferentie voor het buitenlands beleid en de structuren die samenwerkingsakkoorden zullen opzetten.

Een interministeriële conferentie is een gespecialiseerd orgaan voor overleg en samenwerking tussen de federatie en de deelstaten. Zij is samengesteld uit leden van de federale regering en van de deelregeringen en ressorteert onder het overlegcomité dat op algemene wijze instaat voor de samenwerking tussen de federatie en de deelgebieden. De wet betreffende de internationale betrekkingen van de Gemeenschappen en Gewesten verplicht het Overlegcomité een Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid op te richten, die van de Bijzondere wet meer bevoegdheid krijgt dan haar soortgenoten.

Andere interministeriële conferenties onderhandelen en werken politieke compromissen uit. De Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid zal evenwel beslissen bij consensus, in die gevallen die de Bijzondere wet aanduidt: bezwaar van de federale regering tegen de plannen van een deelregering om onderhandelingen over een verdrag te beginnen, schorsing van de uitvoering van een deelstaatverdrag door de federale regering, of verzoek van een deelregering om een procedure voor een volkenrechtelijk rechtscollege te voeren.

Samenwerkingsakkoorden zijn overeenkomsten die de federatie en de deelgebieden kunnen - soms moeten - sluiten over allerhande aangelegenheden waarin zij samen betrokken zijn. De bijzondere wetgever heeft in verband met de buitenlandse betrekkingen, de regeling van belangrijke aangelegenheden overgelaten aan een samenwerkingsakkoord.

De hervormers zijn uitgegaan van twee ideeën: de eerste, dat de autonomie van de deelstaten moet worden doorgetrokken tot op het buitenlands vlak; de tweede: dat België de enige volkenrechtelijke rechtspersoon blijft. Het antwoord op de vraag wie nu voortaan instaat voor het buitenlands beleid van België, is daardoor wel een beetje gecompliceerder dan vroeger. Gemeenschappen, Gewesten en federatie zullen elk voor zich en binnen de grenzen van hun materiële en territoriale bevoegdheden, zelfstandig een buitenlands beleid voeren.

De nieuwe grondwettekst zegt dat de Gemeenschappen en Gewesten “de internationale samenwerking regelen” in de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn. Dat sluit in dat zij de volledige verdragsbevoegdheid hebben: alle stadia die een verdrag moet doorlopen om tot stand te komen en van kracht te worden, vallen binnen hun bereik. Zij kunnen ook beslissen dat België een rechtsgeding zal voeren op volkenrechtelijk niveau, maar kunnen daarvoor niet zelf optreden. Zij beslissen samen met het koninkrijk over de buitenlandse politiek die België (als volkenrechtelijke rechtspersoon) voert, in het algemeen, en in de Europese Gemeenschap in het bijzonder, en kunnen België vertegenwoordigen in de organen van de Europese Gemeenschap en van andere internationale of supranationale organisaties.

De federatie heeft geen recht van toezicht of verbetering op de buitenlandse politiek van de deelstaten, maar heeft wel de "leiding van de buitenlandse betrekkingen'. De federale regering moet instaan voor de "noodzakelijke coherentie' van het buitenlands beleid. Inderdaad, samenhang moet er zijn, want volkenrechtelijk gezien is België de enige entiteit met internationale rechtspersoonlijkheid. De Gemeenschappen en Gewesten zijn internrechtelijke rechtspersonen, maar hebben geen volkenrechtelijke persoonlijkheid. Zij zijn dan ook niet "aanwezig' of aanspreekbaar op volkenrechtelijk niveau. Vreemde mogendheden, internationale of supranationale organisaties, zullen slechts België zien. Wanneer een deelstaat gezanten stuurt om te onderhandelen, of vertegenwoordigers om te zetelen in bijvoorbeeld de organen van de Europese Gemeenschap, zullen zij daar zijn en werken als organen van België. Wanneer een deelstaat zijn verplichtingen voortvloeiend uit een verdrag of uit de beslissingen van een inter- of supranationale organisatie, niet nakomt, worden deze tekortkomingen België aangerekend, als volkenrechtelijk dè schuldige persoon.

Dergelijke situatie is maar houdbaar op voorwaarde dat de zes stromen van buitenlands beleid effectief tot een coherent geheel verwerkt worden. De beginselen van gelijkheid en zelfstandigheid van de deelgenoten in de federatie, beletten dat de coherentie op grond van gezagsargumenten bewerkt wordt. Zij kan slechts worden bereikt aan de hand van informatie en overleg. Federatie en deelstaten moeten elkaar wederzijds op de hoogte houden van wat zij ondernemen inzake buitenlands beleid. Alle belangrijke beslissingen worden onderworpen aan overleg, in de Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid, of in de bij samenwerkingsakkoord opgerichte organen.

De Koning (de federale regering) beschikt over enkele middelen om de coherentie te bevorderen. Hij kan verdragsinitiatieven van deelstaten tijdelijk of definitief tegenhouden indien zij concreet in de wet genoemde bezwaren meebrengen voor Belgiës buitenlandse situatie. Hij kan ook de uitvoering van een bestaand verdrag dat tot de bevoegdheid van een deelstaat hoort, tijdelijk opschorten, om ongeveer dezelfde redenen. Hij kan binnen zeer strikte en beperkende voorwaarden, tijdelijk in de plaats treden van een deelstaat wanneer België veroordeeld is door de nalatigheid van een deelstaat. In de eerste twee gevallen moet de kwestie besproken worden in de Interministeriële Conferentie. Slaagt deze erin binnen de wettelijke termijn een consensus te bereiken over het gestelde probleem, dan geldt die consensus als een beslissing en kan de Koning zich er slechts bij neerleggen.

Aangezien de deelstaten geen volkenrechtelijke handelingsbekwaamheid verwerven, wordt de Koning verplicht voor hen op te treden, telkens wanneer zij op volkenrechtelijke vlak iets wensen te ondernemen, zoals een staat of een organisatie dagvaarden vòòr een internationaal of supranationaal rechtscollege.

Voor het overige voert de federatie haar buitenlandse politiek in de aangelegenheden die tot haar materiële bevoegdheid behoren. De nieuwe tekst van artikel 68 tekent die duidelijker af in zover hij bepaalde materies uitdrukkelijk aan de Koning, dus aan het federale bevoegdheidspakket, toewijst. Er is de reeds vermelde leiding van de buitenlandse betrekkingen, maar ook het bevel over de krijgsmacht, het vaststellen van de staat van oorlog of vrede, en eventuele veranderingen in het grondgebied. Alleen: ook aangaande zijn beslissingen in federale zaken moet de Koning toch nog de deelstaten op de hoogte houden, opdat zij de kans zouden hebben zich te verzetten wanneer zij menen dat de federatie haar bevoegdheid overschrijdt.

De beschreven regeling van de buitenlandse betrekkingen, laat een nieuw geluid horen, maar niet in België alleen. Deelstaten met autonome verdragsbevoegdheid, met bevoegdheid om een eigen buitenlands beleid te voeren en die bovendien op voet van gelijkheid met de federatie meespreken over de buitenlandse politiek van het geheel, zijn een nieuwigheid in het volkenrecht.

Eens te meer geeft België blijk van verbeeldingskracht in zijn pogingen om zijn voortbestaan te verzekeren en toch recht te doen aan de eigenheid van zijn bevolkingsgroepen. Het houdt daarbij vast aan de vroeger ingeslagen weg en gaat voort zich in te richten als een overleg-democratie. Met het doorgedreven overleg tussen federatie en deelstaten in de voor een staat wezenlijke kwestie van het buitenlands beleid, komt België wel gevaarlijk dicht bij een point of no return. De deelstaten krijgen wel geen volkenrechtelijke rechtspersoonlijkheid, maar in feite beschikken zij over grote zelfstandigheid en houden zij het lot van België in handen.

Het nieuwe systeem zal niet gemakkelijk zijn in de praktijk. Maar geen van de hervormingen die België sedert 1970 doorgevoerd heeft is gemakkelijk in de praktijk. Niettemin heeft België blijk gegeven ermee te kunnen leven.