Ministerraad is kokerraad

Het gezelschap ministers dat afgelopen vrijdag in de Trêveszaal aan het Haagse Binnenhof bijeenkwam, laat zich nog het best vergelijken met een schoolklas in afwachting van de uitslag van de beslissende rapportvergadering.

Onwetendheid gelardeerd met een flinke dosis spanning, dat was de stemming. Stuk voor stuk waren de vakministers de dagen ervoor bij minister-president Lubbers en zijn "conrector' Kok geroepen om te praten over mogelijke bezuinigingen op hun begroting. Donderdagavond, zo was de afspraak, zou een ieder te horen krijgen voor welk bedrag hij dan wel zij was "aangeslagen'. Maar wat er die avond ook kwam: geen brief. Pas vrijdagochtend toen alle ministers voor de wekelijkse vergadering om de grote ovale tafel zaten, kregen zij uitsluitsel. Pronk: zoveel miljoen. De Vries: zoveel miljoen, Ritzen: zoveel miljoen enzovoort. Twaalf briefjes voor de twaalf ministers die niet bij de gesprekken tussen Lubbers en Kok over de besluitvorming rondom de kaderbrief waren betrokken.

De premier en de vice-premier maken de dienst uit, de overige ministers kunnen onder die omstandigheden niet veel meer dan zich schikken. De rolverdeling lijkt vanzelfsprekend, maar is dat zeker niet. Ooit stonden de veertien ministers als "team' op de trappen van paleis Huis ten Bosch. Ooit moet elk van hen artikel 4 lid 1 van het reglement van orde van de ministerraad tot zich genomen hebben: “De raad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid”. Wellicht hebben ze zelfs artikel 45 van de grondwet er op nageslagen waarin hetzelfde staat. Zo veel rechten als ze hebben, zo weinig gebruik maken ze ervan. Want het land besturen blijkt in de barre praktijk voor de meesten niet meer dan het eigen departement bestieren.

Gisteravond is het kabinet het definitief eens geworden over de omvang en de verdeling van de bezuinigingen voor dit en volgend jaar. Een inhoudelijk debat is er echter nauwelijks over gevoerd. Ministerraad anno 1993 betekent het accorderen van de afzonderlijke "bilats' zoals de gesprekken tussen de tweehoofdige leiding en de vakminister tegenwoordig heten. Minister zijn in Nederland houdt in dat men begint op het regeerpluche, maar eindigt in de biechtstoel bij premier en vice-premier.

Wat voor kabinetsberaad doorgaat, is in feite niet meer dan een uitwisseling van standpunten door de verzamelde departementshoofden. Niet de economische politiek staat bij begrotingsbesprekingen voorop, maar het eigen budget. Debat aangaan houdt in dat bezwaar wordt gemaakt tegen de aanslag op de eigen begroting. Het non-interventiebeginsel overheerst: wat gij niet wil dat u geschiedt, doe dat dan ook een ander niet. Dus: terwijl de één wordt geslacht, zwijgen de anderen. De minister die echt het gevecht aan wil gaan, probeert buiten de raad om steun te mobiliseren. Elk departement heeft immers wel zijn eigen fanclub annex belangengroep. Vandaar ook de "overvaltechniek' die Lubbers en Kok dit keer hebben toegepast. Wijzer geworden door de ervaringen van de voorgaande jaren hebben zij de collega-ministers pas met hun plannen geconfronteerd toen ze allemaal goed en wel binnen zaten en de buitenwacht niet meer kon worden ingeschakeld.

De ministerraad is gaandeweg verworden tot een kokerraad. De secretarissen-generaal hebben het in hun notitie over de rijksdienst (auteur: profesoor Geelhoed van het ministerie van economische zaken) in prachtig proza beschreven: “Deze voortschrijdende rolverstrengeling en beleidsfragmentering maakt van de ministerraad een cavalcade van koetsen met de verantwoordelijke bewindspersonen weliswaar op de bok, maar steeds met een groep zéér betrokken volksvertegenwoordigers op de treeplank. Dezen voorzien hun voerlieden van klemmende aanwijzingen over de te volgen koers en letten daarbij niet primair op de totale formatie. Omgekeerd zijn ook de voerlieden geneigd vooral hun oor le lenen aan de naar klassiek staatsrechtelijke maatstaven minder passende meelifters.”

Het is slecht, het zou niet moeten, maar gebeurt altijd weer. Waar de top verkokert, verkokeren de departementen mee en andersom. “Doorbreking van verkokering op ambtelijk niveau heeft alleen zin als ook op politiek niveau wordt gewerkt aan doorbreking van verticale structuren”, schrijft minister Dales van binnenlandse zaken deze week in een brief aan de Tweede Kamer. Mooi geschreven en erg waar ook. Maar hoe zei Dales het zelf ook al weer toen ze het twee weken geleden in een interview met deze krant had over criminaliteitsbestrijding? “De rest is voor de buurman van justitie”.

De kokers zijn voorzien van een ondoordringbaar omhulsel. Om de secretarissen-generaal nog een keer te citeren: “In deze structuur blijven coördinerende verbanden en bevoegdheden weinig meer dan horizontale noodbruggen waarvan belanghebbende partijen zo kort en zo min mogelijk gebruik maken om zich snel binnen de vertrouwde eigen kolom te kunnen terugtrekken.” Logisch dat de oplossing verwacht wordt van de bij uitstek niet verkokerde voorzitter van de ministerraad. Over de bevoegdheden van de minister-president zal de komende tijd de discussie ongetwijfeld weer losbarsten wanneer volgende week als onderdeel van staatsrechtelijke vernieuwingsdiscussie onder leiding van Tweede Kamervoorzitter Deetman het rapport van de commissie De Koning wordt uitgebracht. Eén van de hoofdstukken zal gewijd zijn aan de taken van de minister-president. Spectaculair is het allemaal niet, daar staat de naam van de voorzitter borg voor. Niet te ver voor de troepen vooruit lopen is zijn politieke leitmotiv. Aanwijzingsbevoegdheid voor de minister-president aan zijn collega's om reeds vastgesteld regeringsbeleid ten uitvoer te brengen, bleek zelfs al te hoog gegrepen. Net als de secretarissen-generaal deze week in hun rapport doen, (als het moet, weet men elkaar heus wel te vinden in Den Haag) zal de commissie-De Koning voorstellen de premier een agenderingsbevoegdheid te geven. Een recht dat hij overigens volgens het reglement van orde van de ministerraad al heeft, maar dat volgens sommigen in de praktijk wel eens op problemen wil stuiten.

Overigens is het in de discussie over de bevoegdheden van de premier altijd Lubbers die zegt geen behoefte te hebben aan meer macht. Niet verwonderlijk, want àls het hem al niet zou lukken iets in de ministerraad aan de orde te stellen, dan doet hij dat wel buiten de raad om. Zie zijn pleidooi van een paar weken geleden tijdens een CDA-bijeenkomst in Almere voor kampementen. Het resultaat is dat de Tweede Kamer er al twee keer over heeft gesproken en er op dit gebied nu wat gaat gebeuren. Zijn "Nederland is ziek' toespraak van enkele jaren geleden had hetzelfde effect. Lubbers hoeft niet meer macht, hij heeft de macht vanzelf gekregen. Tegenwoordig deelt hij hem zelfs met zijn vice-premier. Zo is op de voor Nederland kenmerkende wijze als het om besturen gaat sluipenderwijs het stelsel van de ongekozen president en vice-president ontstaan. Niets is echt geregeld, de praktijk is de regels vooruitgesneld. Het aanzien van de premier en vice-premier is er onmiskenbaar door veranderd, het aanzien van het bestuur niet. Maar was het om dat laatste niet te doen?