Elk volk krijgt de omroep die het verdient

Onder de titel "Publieke omroep. Hoezo publiek?' hield prof. mr. G.A.I. Schuijt, die is benoemd tot bijzonder hoogleraar in het pers-, omroep- en telecommunicatierecht aan de Rijksuniversiteit te Leiden, vanmiddag zijn inaugurale rede, waarvan hier een samenvatting.

De complete tekst verschijnt vandaag bij uitgeverij Kluwer.

Het begrip publieke omroep bestaat in ons land nog maar betrekkelijk kort. In de Mediawet van 1987 komt het begrip niet voor. Anders dan in andere landen, waar de omroep wèl als "public service' werd georganiseerd, is in ons land de omroep het resultaat van particulier initiatief en ons bestel is dat, met uitzondering van de NOS, nog steeds.

Vóór de wetgever in de jaren twintig iets kon regelen hadden particuliere omroepverenigingen hun posities al vastgelegd. De verbindingen in onze verzuilde samenleving tussen de omroepverenigingen en de verwante politieke partijen zorgden er verder voor, dat de wetgever eigenlijk alleen de status quo kon vastleggen. De voorstanders van de vorming van een "nationale omroep', legden het af tegen de zuilen. Na de Tweede Wereldoorlog is de opgeleefde strijd tussen de particuliere, verzuilde omroeporganisaties en de voorstanders van een nationale omroep andermaal in het voordeel van de particuliere omroeporganisaties beslecht.

De komst van televisie midden jaren vijftig bracht de commerciële mogelijkheden van het medium omroep in de politieke belangstelling. De christelijke partijen vonden op tijd in de socialisten een bondgenoot teneinde de belangen van de "Hilversumse' particuliere, verzuilde omroeporganisaties te beschermen. Het maximum haalbare dat "Hilversum' met de Omroepwet van 1967 kon worden opgedrongen was de oprichting van de NOS, als eigen zendgemachtigde. Maar de invloed van de particuliere organisaties op de besluitvorming maakte het de NOS onmogelijk zich als zodanig te ontwikkelen. De NOS was immers een potentiële concurrent die zich bovendien niet om het ledenaantal hoefde te bekommeren.

De Omroepwet maakte het mogelijk dat nieuwe verenigingen zendgemachtigde konden worden. TROS, Veronica en Evangelische Omroep profiteerden van die mogelijkheid, maar wat de wetgever betreft was dat eigenlijk niet de bedoeling. TROS en Veronica waren immers geen echte zuilen en de EO kon ook bij de NCRV terecht. In de Veronica-zaak besliste de Raad van State echter anders dan de toenmalige minister. Als de organisatie zoveel aanhang heeft, is er kennelijk behoefte aan zo'n omroep, aldus - vrij vertaald - de Raad van State. Voor de wetgever was die uitspraak aanleiding de Omroepwet te wijzigen. Vanaf 1978 moesten de omroepverenigingen representatief zijn voor een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke stroming. Die eis van representativiteit is ook opgenomen in de Mediawet van 1987. Het zogeheten stromingsartikel.

Dat het overwegend particuliere "Hilversum' tòch publieke omroep wordt genoemd komt door het publiekrechtelijke karakter van het bestel. De toegang tot de omroep is nu eenmaal niet zo vrij als dat met de pers het geval is. Maar dat geldt ook voor niet-publieke omroep. Het is in alle toonaarden gesteld: pers en omroep zijn van algemeen nut en vervullen dus een publieke functie. Maar dat is nog geen reden te spreken van de publieke pers of de publieke omroep, als de pers in handen is van particuliere ondernemingen en de omroep van particuliere verenigingen en een stichting die in meerderheid door de verenigingen wordt bestuurd.

Een andere reden om "Hilversum' publieke omroep te noemen wordt ook de wijze van financiering genoemd. De omroepbijdrage en de opbrengsten van de STER vloeien in de algemene middelen en jaarlijks wordt bij de rijksbegroting het voor de omroep beschikbare bedrag vastgesteld. We kunnen twee kanten uit: ofwel de overheid is slechts een dienstverlener bij de inning van de omroepbijdrage, zoals het GEB het abonnement op de kabel int voor de kabelexploitant. In dat geval kan men niet volhouden dat "Hilversum' met publieke middelen wordt gefinancierd. Of STER-inkomsten en omroepbijdragen vallen in de algemene middelen en de overheid subsidieert daaruit de omroep. Subsidiëring is op zichzelf ook geen reden om "Hilversum' publiek te noemen. Gesubsidieerde orkesten noemen we immers ook niet publiek.

Dat de Hilversumse omroepverenigingen zich aan allerlei voorschriften moeten houden, kan ook een reden zijn om "Hilversum' publieke omroep te noemen. Maar als het om de programma-voorschriften gaat, kan eigenlijk alleen de NOS aanspraak maken op het predikaat publiek, omdat zij een door de wetgever in het leven geroepen omroepinsteling is met ook inhoudelijk een wettelijke opdracht.

Ligt het publieke en bijzondere karakter van "Hilversum' dan in het niet-commerciële karakter, zodat het zich daardoor onderscheidt van de commerciële omroep? De minister stelt dat van commerciële omroep, die uit is op winst, niet veel goeds te verwachten is. Maar is "Hilversum' eigenlijk wel non-commercieel? Het huidige omroepbestel is immers gebaseerd op de particuliere omroepverenigingen met lidmaatschappen, wat betekent dat de omroepverenigingen met elkaar moeten concurreren op de ledenmarkt. Slechts de NOS is vrij van deze concurrentiedwang.

Nog sterker zien we het commerciële karakter doordat de wetgever het nodig oordeelde "Hilversums' concurrentiepositie op de markt voor omroepreclame te verstevigen. De goede gedachte van de Omroepwet om de omroepreclame binnen de perken te houden werd verlaten, omdat omdat de STER voor een groot deel van de inkomsten moet zorgen. De STER moet daarvoor niet alleen méér en op meer tijdstippen uitzenden, maar vooral als er veel kijkers zijn. Dus moet "Hilversum' programma's maken die veel kijkers en luisteraars trekken, en concurreert "Hilversum' ook met zijn programmabeleid met de commerciële omroep: quizzen, dating, soap en sport. Het nieuwe geloof is het veroveren van marktaandelen, omdat "Hilversum' zichzelf moet kunnen blijven financieren. Met het streefgetal van vijftig procent van de markt is "Hilversum' - commercieel - doel op zichzelf geworden.

Er is dus eigenlijk geen goede reden om "Hilversum', met uitzondering van de NOS, publieke omroep te noemen, maar waarom doet men dat toch? Daar heb ik een politiek-ideologische verklaring voor. Er ontstond een oorlog tussen de voorstanders van commerciële omroep van eigen bodem enerzijds en "Hilversum' anderzijds. Publieke omroep was goed en commerciële omroep was slecht. Publieke omroep was niet-commercieel en was pluriform en droeg in hoge mate bij aan de ontwikkeling van onze eigen cultuur: commerciële omroep was slechts erop uit om winst te maken en dat kon niet goed zijn. Dat kon slechts leiden tot platvloerse, weinig culturele programma's.

Kortom, het goede eigen publieke omroepbestel moest verdedigd worden tegen die verderfelijke commerciële omroep. In die strijd had "Hilversum' er alle belang bij niet langer een conglomeraat van particuliere, verzuilde omroeporganisaties genoemd te worden, maar publieke omroep. Daarmee kon "Hilversum' zich immers van de steun van de overheid in deze concurrentiestrijd verzekeren. Maar het was een vals beeld!

In de eerste plaats deugt de tegenstelling publiek - commercieel niet. Tegenover publiek staat privaat en tegenover commercieel staat niet-commercieel. Ook publieke omroep kan commercieel zijn; ook private omroep kan niet-commercieel zijn. Er is een schrille tegenstelling in het beleid van de overheid jegens de omroep en dat jegens de pers. Van beide media wordt verondersteld dat zij van groot belang zijn voor de informatievoorziening, maar van persorganen wordt het goed geacht dat zij zichzelf bedruipen.

Bij de omroep is commercialiteit taboe. Maar, dat is zonder nadere redengeving niet echt vol te houden. De conclusie moet zijn, dat "Hilversum' niet echt een publieke omroep is. Bestuurlijk maken de particuliere omroepinstellingen het zelfs de NOS onmogelijk te functioneren en tot echte zenderkleuring is men niet in staat.

De wetgever is onmachtig om vernieuwing door te voeren en kan zijn doel slechts bereiken door steeds regelzuchtiger te worden, door meer voorschriften uit te vaardigen, zoals de 10-procent kunstnorm. Is het al moeilijk te bepalen of "Medisch Centrum West' cultuur is dan wel ontspanning, straks moet de rechter ook nog bepalen of het kunst is. Voor die voorschriften is weer toezicht nodig en moeten er bij overtreding sancties worden opgelegd. De overheid raakt aldus steeds meer verstrikt in haar eigen netten, en raakt steeds verder af van de fundamentele omroepvrijheid.

Het huidige omroepprobleem is een geweldige paradox. Wil men "Hilversum' als publieke omroep bevoordelen en beschermen tegenover de commerciële omroep, dan zal dat volgens EG-recht een rechtvaardiging moeten krijgen door een doelstelling als de weerspiegeling van de maatschappelijke pluriformiteit en de voorziening in pluriforme behoeften. Dat zal tot uitdrukking komen in meer programma-voorschriften dan ten aanzien van commerciële omroep gesteld kunnen worden. Maar met die programma-voorschriften komt men, als men die aan particuliere verenigingen met particuliere doelstellingen wil opleggen, in conflict met de in het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens gewaarborgde uitingsvrijheid.

Moet er wel publieke omroep zijn en zo ja hoe moet die eruit zien? Uit de rechtswetenschap is daar niet ondubbelzinnig met ja of nee op te antwoorden. Hier is een grote mate van beleidsvrijheid aan de overheid gegeven. De rechtswetenschap kan niet beslissen dàt er een persfusiecontrole moet zijn. Als de overheid het echter nodig vindt zo'n regeling in te stellen, kan de rechtswetenschap aangeven welke regeling wèl en welke niet in strijd is met de persvrijheid. En zelfs daarover kan door rechtswetenschappers verschillend worden gedacht.

We zien dan ook dat verschillende landen, die allemaal de communicatievrijheid als fundamenteel recht erkennen, er een ander beleid op na houden voor pers en omroep. De grenzen worden gesteld door art. 10 EVRM. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft er in de Groppera- en Autroniczaken geen misverstand over laten bestaan, dat ook de regeling van de omroep aan de toets van art. 10 lid 2 moet worden onderworpen. De daar genoemde belangen - rechten van anderen, het voorkomen van wanordelijkheden - lijken echter eigenlijk niet voor de regeling van de omroep geschreven te zijn en geven weinig houvast.

Een andere grens geeft het EG-verdrag. Het bedrijven van omroep en het tegen betaling beschikbaar stellen van zendtijd voor reclamedoeleinden zijn diensten in de zin van het EG-verdrag. De door de overheid in het leven geroepen of gefinancierde publieke omroep mag de concurrentie niet vervalsen.

Als publieke omroep zich derhalve naast de commerciële omroepinstellingen uit binnen- en buitenland óók op de markt voor omroepreclame begeeft dan is er gevaar voor concurrentievervalsing, die in strijd kan zijn met het EG-recht.

Met deze juridische grenzen in het achterhoofd, kan men zich afvragen of het nodig is dat "Hilversum' als "publieke omroep' de beschikking krijgt over maar liefst drie televisienetten en vijf radio-zenders. En of het de taak is van publieke omroep om sportuitzendingen en allerlei showprogramma's uit te zenden.

De minister van WVC wil een brede programmering. Het publieke omroepbestel zal volgens de minister een aanbod dienen te verzorgen dat belangstelling wekt bij de gehele bevolking: waardevolle programma's voor een breed publiek. Maar die hoge kijkcijfers moeten worden gehaald met de sportuitzendingen, de soap, de quizzen en de spelletjes.

Men kan zich ook op het standpunt stellen, dat publieke omroep slechts nodig is voor datgene wat vrije en al dan niet commercieel opererende omroepinstellingen laten liggen. Dan blijft er eigenlijk maar weinig meer over dan die programma's die géén grote aantallen kijkers en luisteraars trekken en dus commercieel niet interessant zijn. Dus nieuws- en actualiteitenprogramma's, juist omdat de continuteit ervan moet zijn gewaarborgd, culturele programma's, minderhedenprogramma's. Dat is volgens mij de functie van een publieke omroep.

Tegen het standpunt dat publieke omroep slechts dat dient te brengen wat de private omroep laat liggen, hoort men vaak het bezwaar, dat er dan "geen hond meer kijkt' naar het programma van de publieke omroep en er geen rechtvaardiging meer is voor de financiering via een omroepbijdrage. Mijn antwoord is, dat het gaat om een voorziening van behoeften waarin niet door anderen wordt voorzien. Een groot publiek is geen doel op zichzelf. De financiering via een omroepbijdrage evenmin. Het gaat erom wat de zorg van de overheid moet zijn. Ik haal dus niet de schouders op voor de burgerlijke gezelligheid die op de buis te beleven is, zoals de minister mij op voorhand lijkt te verwijten. Ik vraag slechts of die gezelligheid de overheid een zorg moet zijn.

Overigens zijn er ook bij een minimale publieke omroep mogelijkheden te over voor een aantrekkelijk, gevarieerd en professioneel journalistiek programma. De huidige taakstelling van de NOS is eigenlijk een uitstekende formulering van wat een publieke omroep hoort te verzorgen.

Het huidige Nederlandse stelsel is niet duaal, maar dualistisch. Met het streven naar een vijftig procent marktaandeel op de kijkersmarkt gooit "Hilversum' overboord wat publieke omroep zou moeten zijn en wordt het wat het niet zou moeten zijn: een gemakkelijke concurrent van de commerciële omroepen.

Ook in andere zin is het publieke bestel dat thans wordt beoogd dualistisch, omdat men van particuliere instellingen en particuliere doelstellingen vervulling van een publieke taak verwacht. We zullen moeten kiezen: òfwel we heffen de autonomie van de omroepverenigingen op en maken van "Hilversum' een echte publieke omroep, òfwel we keren terug naar wat we ons bijzondere bestel hebben genoemd: veel ruimte voor particulier initiatief en daardoor open en pluriform en vrij.

Ik stel een driedeling voor: publieke omroep, private omroep-commercieel en private omroep-zonder-winstoogmerk. Het is onvermijdelijk één tv-etherzender te reserveren voor een echte publieke omroep. Een omroep die in elk geval zorgt voor programma's die bij de private zenders, de commerciële zowel als de niet-commerciële private zenders, in de verdrukking komen.

Een tweede zender zal beschikbaar moeten komen voor commerciële omroep. De omroepverenigingen zijn uiteraard vrij al dan niet gefuseerd, naar het beheer van die zender mee te dingen. De programmatische voorschriften voor deze commerciële omroep beperken zich tot die van de EG-richtlijn.

Een derde net bestemmen we óók voor private omroep, maar dan voor omroepverenigingen die géén winstoogmerk hebben. We verdelen de beschikbare zendtijd naar billijkheid. Dus verdeling naar rato van het ledental. Maar dan verder géén programma-voorschriften.

Deze constructie zal niet leiden tot een fraai zendergekleurd net. Maar elk volk krijgt de omroep die het verdient en deze constructie biedt ook de gelegenheid - niet door de overheid opgelegd, maar in vrije onderhandeling - overeenkomsten met elkaar aan te gaan, of te fuseren. Aldus ontstaat er hier ook vrijheid voor een ontwikkeling naar ontzuiling van de omroep. Wie daar niet aan mee wil doen, doet niet mee.

De commerciële zender moet uiteraard zichzelf bedruipen. De publieke zender betalen wij uit de omroepbijdrage, die flink omlaag kan, òf uit de algemene middelen. De publieke zender zendt géén reclameboodschappen uit. De private omroepverenigingen kunnen, als zij dat nodig vinden hun contributies verhogen. En verder mogen die particuliere verenigingen hetzij op eigen kracht, hetzij in een samenwerkingsverband, dat STER zou kunnen heten, hun financiering proberen rond te krijgen uit de inkomsten van reclameboodschappen. En zij hebben hun tijdschriften nog, al zal het omroepbladenmonopolie niet op dezelfde manier in stand kunnen blijven. Het zijn uiteraard de èchte leden van de omroepverenigingen, die zullen meetellen, niet de abonnees op een blad. Ontkoppeld dus.

De publieke omroep zal bestuurlijk volledig worden losgekoppeld van de private omroepinstellingen. Aldus hebben we niet een duaal bestel maar een driedelig pak, gesneden op de maat van het EG-recht én de EVRM, dus van waarlijk Europese snit.

De juridische kern van mijn verhaal is: probeer particuliere omroepinstellingen met particuliere doelstellingen niet op te zadelen met een publieke taakstelling. Dat leidt tot beknotting van de omroepvrijheid. Probeer ook niet een verkapte commerciële doelstelling na te streven, want dan loopt het stuk op het EG-recht. Maak een echte publieke omroep voor die behoeften die niet worden bevredigd door de private, de commerciële en de niet-op-winst gerichte omroepinstellingen.