Burger wint niets bij direct gekozen burgemeester

"Een waterig compromis', zo luidde het oordeel van Mark Kranenburg in NRC Handelsblad van 5 april over het voorstel van de commissie-Van Thijn om de burgemeester voortaan door de raad te laten kiezen.

Had de vraagpuntennota van de commissie-Deetman immers niet eerder al feilloos de vinger op de wonde gelegd met de volgende analyse: “De kiezers bepalen wel de krachtsverhoudingen, maar niet, althans niet direct, de macht; zij brengen bij hun stem hun ideeën en idealen tot uiting, maar zij bepalen niet, althans niet direct het beleid”. Na lezing van een dergelijke passage ligt het voor de hand dan te kiezen voor de op het eerste gezicht radicaalste verandering: het invoeren van de direct gekozen burgemeester (en minister-president?). De politiek krijgt zo weer een menselijk gezicht. De burger kiest in het nieuwe tijdperk een persoon en geen doctrine of een partij. Hij bepaalt bij voorkeur wie er, met welke concrete voornemens, aan het roer moet komen te staan. Wie daarop gerichte vernieuwingen en systeemwijzigingen tegenhoudt, moet toch wel ingemetseld zijn in de bureaucratische catacomben van Den Haag (of van een van zijn satellietsteden), zo valt uit commentaren op de voorstellen van de commissie-Van Thijn te distilleren.

De kritische reacties zijn rijkelijk voorbarig. Het verzoek van de Kamer om een vervolgstudie gaf blijk van het inzicht dat de charme van de eenvoud soms bedrieglijk is. Haar vraagpuntennota houdt de mogelijkheid zelfs expliciet open dat rechtstreekse verkiezingen "niet noodzakelijkerwijs aan een verbetering van de democratie, in de vorm van een betere relatie kiezer-gekozene en een betere kwaliteit van de overheid bijdragen'.

Wie evenwel wil overgaan op een politiek bestel waarin de bevolking de burgemeester direct kiest, staat voor de vraag welke plek hij hem of haar zal geven in het college van burgemeester en wethouders. Er valt in elk geval uit twee varianten te kiezen. In de eerste krijgt de burgemeester de bevoegdbeid om zelf dit college samen te stellen. In feite betekent dat de invoering van een presidentieel model naar Amerikaans voorbeeld. In de andere variant blijft de raad de wethouders, die onder voorzitterschap van de burgemeester hun politieke karwei moeten gaan klaren, kiezen. Beide modellen spreken mij niet aan.

Voorstanders van een rechtstreeks gekozen burgemeester of minister-president adviseer ik het door insiders geroemde boek van Hedrick Smith over The power game in Washington te lezen. Natuurlijk realiseer ik mij ook wel dat een vergelijking van de president met de gemiddelde Nederlandse burgemeester iets weg heeft van het vergelijken van Marks & Spencer met een dorpskruidenier, maar dat neemt niet weg dat de structurele systeemkenmerken en -gebreken van een politiek stelsel, ongeacht de schaal waarop het functioneert, identiek kunnen zijn.

Hoe dat ook zij, vergelijkingen leren dat opkomstpercentages bij verkiezingen in de Verenigde Staten in het algemeen veel lager liggen dan wij in Nederland gewend zijn. Een dergelijk gegeven hoeft natuurlijk niet per se het gevolg te zijn van de manier waarop de bevolking haar politieke gezichtsbepalende figuren kiest. Toch is het tekenend dat Smith de onvrede met de politiek juist wel uitdrukkelijk in verband brengt met de patstellingen waarin de politieke besluitvorming in een presidentieel bestel nogal eens verzandt. De problemen doen zich met name voor als de volksvertegenwoordiging en de executieve (de president) niet dezelfde politieke achtergrond en signatuur kennen. “Geen presidentieel voorstel kan door de wetgevende macht geaccepteerd worden zonder statusverhoging voor de president. En omgekeerd; geen initiatief van het Congres kan door de president worden omarmd zonder daarmee wijsheid toe te schrijven aan politieke vijanden”, zo is te lezen bij Smith.

Vooral in de periode voorafgaand aan verkiezingen vieren de zogenaamde blame-game politics hun hoogtijdagen. Volksvertegenwoordiging en uitvoerende macht nemen elkaar moedwillig in de houdgreep. Het vooral in het Reagan-tijdperk desastreus oplopende begrotingstekort is daarvan onder meer een gevolg. De openbare kas werd ondergeschikt gemaakt aan de vetes die een Republikeinse president uitvocht met een overwegend democratisch Congres. Voor de kiezer is moeilijk uit te maken wie nu werkelijk de zwarte piet verdient. Het vertrouwen in Washington heeft er flinke deuken van opgelopen.

Tegen deze achtergrond doet de suggestie dat rechtstreekse verkiezingen er borg voor staan dat de burger het concrete beleid en niet alleen de krachtsverhoudingen gaat bepalen wat naëf aan. Wetsvoorstellen die van de President zijn uitgegaan, komen vaak onherkenbaar verminkt uit dit procédé (behandeling van het wetsvoorstel door het Congres) te voorschijn.

Situaties van politieke asymmetrie zijn in de Amerikaanse praktijk - ook op het niveau van de staten - bepaald geen incidenten. Maar ook als de politieke organen gelijkgestemd zijn, is besluitvaardigheid niet gegarandeerd. Dat hangt onder meer samen met de gebrekkige partijcultuur die een presidentieel stelsel eigen is. Personen en niet de partijen staan centraal. Coalities zijn onbestendig en politieke prioriteiten zijn veeleer het resultaat van sterk wisselende persoonlijke voorkeuren (en regionale belangen) dan van min of meer herkenbare afwegingen die zijn ingebed in een partijtraditie en ideologie. De fragmentatie maakt het de regering moeilijk om duurzame coalities te vormen, noodzakelijk om de meest spoedeisende problemen op te lossen.

Sommige Amerikaanse voorstellen voor staatkundige vernieuwing mikken dan ook op een versterking van politieke partijen en op het verhinderen van de mogelijkheid van de eerder geschetste dubbele mandaten. (Door namelijk de keuze voor een presidentskandidaat dwingend te verbinden aan de keuze voor een partij in het Congres. Dit laatste voorstel kan overigens in de Nederlandse situatie geen oplossing zijn voor de problemen die samenhangen met het rechtstreeks kiezen van de minister-president of de burgemeester. Een meerpartijenstelsel gooit al snel roet in dit eten. De gekozen bestuurders zullen in de regel niet kunnen terugvallen op een absolute meerderheid van volksvertegenwoordigers.)

Over de tweede variant van de rechtstreekse verkiezingen - de burgemeester krijgt wethouders door de raad aan zich toegevoegd - kan ik kort zijn. Een burgemeester die met eigen wettelijke bevoegdheden (openbare orde en veiligheid, coördinatie van het beleid, voorzitter van B en W) politiek moet gaan bedrijven met een hem mogelijkerwijs vijandig gezinde raad èn een vijandig college zal binnen de kortste keren een gesoleerde en gemarginaliseerde positie innemen. Ook hier speelt het probleem van de dubbelmandaten. De huidige problemen rondom de burgemeester zullen zich in het kwadraat gaan manifesteren; de ceremonialisering van het ambt, de wanverhouding tussen bekendheid enerzijds en politieke inbreng anderzijds, de onmogelijkheid om een disfunctionerende burgemeester naar huis te sturen en zijn of haar afhankelijkheid van de wethouders voor aard en reikwijdte van de werkzaamheden.

Aan deze gebreken is alleen een mouw te passen door de burgemeester enerzijds door de raad te laten kiezen en zijn (coördinerende) functie anderzijds wettelijk te verankeren en te verstevigen. Een dergelijke keuze zal de slagvaardigheid van het lokale bestuur ten goede komen. Een slagvaardigheid die uiteindelijk veel bepalender is voor het vertrouwen in de politiek dan allerlei nieuwe verkiezingsrondes, zeker als die (rechtstreekse) verkiezingen de valse suggestie wekken dat burgers er het beleid mee kunnen bepalen. Zij zullen van een koude kermis thuis komen om vervolgens na het verstrijken van de ambtstermijn van de burgemeester nog massaler thuis te blijven.