Leerstuk collectieve veiligheid biedt geen waarborg voor vrede

“Disorder restored”, kenschetste de Amerikaan John Mearsheimer vorig jaar de internationaal politieke situatie.

In ons land gebruiken we sinds het einde van de Koude Oorlog "veiligheidsrisico's' en "instabiliteit' als sleutelwoorden in beschouwingen over de toestand in de wereld. Op zoek naar vrede en veiligheid in deze wereld-wanorde halen velen dan weer als opperste wijsheid het leerstuk van collectieve veiligheid boven tafel. Een concept dat onmiskenbaar de charme van de eenvoud heeft. De kernboodschap ervan is immers dat een collectief optreden van alle staten tegen een agressor de beste waarborg biedt voor vrede en orde in de internationale samenleving. De Duitse filosoof Kant bepleitte al in de achttiende eeuw in zijn plan voor de eeuwige vrede - overigens meer uit praktische overwegingen, dan wegens het positieve ideaal van een wereldrepubliek: “Dass negative Surrogat eines den Krieg abwehrenden ... Bundes”. Empirische toetsing van het idee van collectieve veiligheid in de Volkenbond en de Verenigde Naties leverde echter teleurstellende resultaten op.

Toen Italië in 1935 Ethiopië binnenviel weigerden Engeland en Frankrijk (of waren door het opkomend nazisme in Duitsland niet in staat) krachtdadig op te treden tegen de agressor. Tijdens de Koreaanse oorlog in 1950 toonden slechts zestien van de toenmalige zestig leden van de Verenigde Naties zich bereid troepen te leveren aan de strijdmacht van deze organisatie. In feite ging het echter om een Amerikaanse operatie waarbij zich een aantal bevriende naties had aangesloten. Ook in de Golfoorlog domineerde de Verenigde Staten en lieten twee permanente leden van de Veiligheidsraad het, althans militair, afweten.

Hoewel theoretici het leerstuk van collectieve veiligheid nog steeds koesteren, passen we dit concept in de praktijk dus nooit toe. Blijkbaar bestaat er een diepe kloof tussen deze eenvoudige theorie en de politieke realiteit. De verklaring ligt echter voor de hand. Het probleem met het concept van collectieve veiligheid is immers dat het uitgaat van veronderstellingen die in de praktijk niet houdbaar blijken te zijn. Niet alle landen beschouwen een inbreuk op de internationale rechtsorde in gelijke mate als een bedreiging van hun veiligheid. Zullen bij voorbeeld bij een aanval van Noord-Korea op Zuid-Korea landen als de Verenigde Staten, China, Oostenrijk en Brazilië, de dreiging hiervan op dezelfde wijze beoordelen? Los hiervan is een objectieve beoordeling van een conflict vaak erg moeilijk.

Ook bestaat er lang niet altijd consensus over de vraag wie we de etiketten van agressor en van slachtoffer moeten opplakken. Bovendien is collectieve veiligheid een collectief goed waarvan staten kosteloos kunnen meeprofiteren. Maar er is nog een nieuwe complicerende factor.

Tot voor kort ging het concept van collectieve veiligheid voornamelijk uit van agressie tussen staten. De laatste jaren zijn we echter binnenlandse geweldadige conflicten als een grotere bedreiging voor de internationale orde gaan beschouwen. De voorbeelden kennen we allemaal: de burgeroorlog in het voormalige Joegoslavië, de Hobbesiaanse anarchie in Somalië en het repressieve bewind van Saddam Hussein in Irak.

Een belangrijke precedentwerking gaat hierbij uit van resolutie 688 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. In dit besluit kwalificeerde de Raad de vervolging van de Koerden in Noord-Irak in het voorjaar van 1991 als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid. Als een bijl hakte het hiermee in de wortels van Artikel 2 lid 7 van het Handvest van de Verenigde Naties, dat spreekt over het verbod “tussenbeiden te komen in aangelegenheden die in wezen onder de binnenlandse rechtsmacht van een staat vallen”.

Bij burgeroorlogen is echter sprake van een nog complexere situatie dan bij agressie tussen staten. Het primaire afschrikkingseffect dat collectieve veiligheid beoogt is in burgeroorlogen vrijwel niet te realiseren. Daarnaast is het onderscheid tussen burger en militair of tussen vriend en vijand vaak moeilijk te maken. Ook de politieke en militaire doelstellingen die men met een interventie wil realiseren zijn meestal moeilijk vast te stellen, zoals we in het voormalige Joegoslavië zien.

Hoe dan ook, in de nieuwe veilige situatie kunnen we in ieder geval een belangrijke verschuiving in de rol van militaire macht in de internationale politiek signaleren. Tijdens de Koude Oorlog fungeerden militaire machtsmiddelen primair ter afschrikking van een potentiële tegenstander en ter verdediging van het grondgebied ingeval van agressie. Met andere woorden, militaire macht had vooral het voorkomen van ongewenst gedrag bij de tegenpartij ten doel. Tegenwoordig is militaire macht voornamelijk een instrument van buitenlands beleid dat zonodig als dwangmiddel de andere partij, nationaal of internationaal, tot een gewenst gedrag moet bewegen. Minister Ter Beek verwoordde het voor het Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken vorig jaar mei als volgt: “Vroeger had de krijgsmacht vooral een "negatief doel': een aanval op West-Europa helpen afschrikken. Haar optreden was passief: wachten op de grote aanval die gelukkig nooit is gekomen. Nu is zij actief: binnenkort zullen zich meer Nederlandse militairen buiten het NAVO-verdragsgebied bevinden dan het geval is geweest sinds Nieuw-Guinea”.

Hoewel velen nog steeds lippendienst bewijzen aan het concept van collectieve veiligheid, hebben we in feite al geruime tijd aanvaard wat de Amerikaan Inis Claude het concept van “selectieve, collectieve reactie op agressie” noemt. Daden van agressie kunnen immers volgens deze deskundige in de leer der internationale betrekkingen in verschillende opzichten belangrijk verschillen. Bijvoorbeeld in de mate waarin agressie een bedreiging vormt voor de stabiliteit van het internationaal systeem. Niet iedere agressor is immers een nazi-Duitsland.

Daarnaast kan ook de aard van de voorzienbare gevolgen die uit het ongemoeid laten van agressie voortvloeien verschillen. De wereld toonde zich terecht minder bezorgd over wat een triomferende Bush zou doen in Panama, dan wat een overwinnende Saddam Hussein met Koeweit van plan was. Bovendien zijn ook de middelen van de volkerengemeenschap om mondiaal orde op zaken te stellen niet oneindig. De Verenigde Naties zitten met de huidige operaties vrijwel aan de grens van hun kunnen. Hoewel we uiteraard moeten blijven streven naar een internationale rechtsorde, blijft een collectieve reactie op agressie vooralsnog een arbitraire zaak. De meer dan tweehonderdduizend vluchtelingen die de militaire junta van Birma verdreef kunnen dit beamen.