In het Rijk der deelbelangen

Zelden heeft een ambtelijk stuk zo snel bewezen dat het klopt. Op verzoek van het kabinet schreef de hoogste ambtenaar van Economische zaken, secretaris-generaal L. Geelhoed, dit voorjaar een analyse van organisatie en werkwijze van de rijksoverheid. Weer een studie over ministeries, politiek en "Europa is menens'. Welkom met het oog op de volgende kabinetsformatie, tot het stuk af was.

De auteur wist wat het probleem zou zijn, “In een bestel dat zich kenmerkt door een verregaande verstrengeling van het politieke en het maatschappelijke domein en van het openbaar bestuur met zijn georganiseerde particuliere omgeving zijn de marges voor louter technische verbeteringen uiterst gering.”

Met andere woorden: de organisaties van niet-politiek verantwoordelijke meepraters kronkelen als lianen om de staatsrechtelijke besluitvorming heen. Dat groeisel vormt een corset dat nauwelijks wijziging toelaat. Zoals minister De Vries deze week weer te horen kreeg toen hij zoiets technisch en weinig controversieels als de Arbo-raad samenvoegde met de SER. Werkgevers en werknemers waren er niet mee in hun nopjes.

Ernst en omvang van de democratische besluitvormingsmalaise vragen om “significante verbeteringen van het openbaar bestuur in Nederland”, schrijft Geelhoed. Waarna hij vaststelt dat ambtelijke voorstellen daartoe “delicaat” blijven. Want “aanbevelingen ter verandering van de organisatie en werkwijze van de rijksdienst zullen bijkans onvermijdelijk ook de eigen verantwoordelijkheid van regering en volksvertegenwoordiging activeren.”

Lees: het wordt nooit beter door alleen maar met departementen te pim-pam-petten. Een dienst eraf of erbij en weer eens een ministerie in tweeën hakken, dat zal misschien wel nodig maar lang niet genoeg zijn. Regering en Kamer moeten zich bewust worden hoe zij zelf betrouwbaarheid en effectiviteit van de overheid in de weg lopen. En dat mag een ambtenaar eigenlijk niet zeggen.

Geelhoeds waarschuwing heeft intussen de kracht van een understatement gekregen. Toen het stuk eenmaal bij de secretarissen-generaal van alle departementen en hun politieke bazen op tafel lag, handelden de meesten als honden van pavlov. Eerst keken zij in het laatste bakje, de conclusies: Wat blijft er over van mijn ministerie? Minder, helemaal niets! Ontoelaatbaar. Vandaar dat het kabinet nu een sterk verwaterde versie tussen de vergaderstukken heeft zitten. Dat lucht sommigen op, zij hebben de clubkleuren met succes verdedigd. De wisselbeker gaat naar Binnenlandse zaken. Anderen zien de kans op groot onderhoud aan de Rijksoverheid volgend jaar al weer achter de horizon verdwijnen.

Het ministerie van economische zaken is er wat verlegen mee. De hoogste ambtenaar heeft een stuk geschreven dat het functioneren van rijksoverheid, politiek en democratie genadeloos tegen het licht houdt. En nu het is uitgelekt kan dat de belangen van EZ als club in de eredivisie nog schaden ook. Dat heb je er van met een topambtenaar die verder kijkt dan zijn neus lang is.

Voor het land is de ramp te overzien. Want de reacties in de ambtelijke en politieke top bevestigen wat het stuk eigenlijk zegt: verstandige mensen veranderen nog steeds in betrekkelijk enghartige clubspelers zodra zij deelnemen in het nationale besluitvormings-toernooi. Het landsbelang kan daar schade van ondervinden, maar een theoreticus die daar op let. Wij vallen nu eenmaal liever elkaars motieven dan argumenten aan.

Nu het stuk zelf. Het beschrijft weer eens helder hoe de Tweede Kamer steeds meer geïnteresseerd is geraakt in “controle vooraf op en betrokkenheid bij het te voeren regeringsbeleid”. Parlement en regering zijn hun specifieke functies door elkaar gaan halen. Specialisten in de Kamer doen mee in specialistische besluitvormingscircuitjes.

“Deze voortschrijdende rolverstrengeling en beleidsfragmentering maakt van de Ministerraad een cavalcade van koetsen, met de verantwoordelijke bewindspersonen weliswaar op de bok, maar steeds met een groep zéér betrokken volksvertegenwoordigers op de treeplank. Dezen voorzien hun voerlieden van klemmende aanwijzingen over de te volgen koers en letten daarbij niet primair op de totale formatie. Omgekeerd zijn ook de voerlieden geneigd vooral hun oor te lenen aan de naar klassiek staatsrechtelijke maatstaven minder passende meelifters.”

Deze ontwikkeling lag misschien voor de hand naarmate de verzorgingsstaat de overheid steeds vaker aanwees als bezorger van diensten en goederen (scholen, subsidies, wegen, beurzen en heel veel uitkeringen). De aandacht ging meer uit naar de vraag of die verstrekkingen eerlijk en goed werden geleverd dan naar de precieze wettelijke context waarbinnen alles gebeurde.

In het aldus onstane juridische vacuüm ging nogal wat fout, zowel praktisch als principieel. Dat leidde weer tot een toegenomen vraag naar formele regels waar de overheid en haar uitvoerders vervolgens aan moesten voldoen. De naleving daarvan levert sindsdien weer nieuwe problemen op. Een mallemolen van oorzaken en gevolgen, en nogal wat teleurstellingen.

Geelhoed schetst met voorbeelden en oog voor grote verbanden en hun samenhang het beeld van een democratisch bestel dat dringend aan herbezinning toe is. De noodzaak terug te keren naar kerntaken en kerndepartementen is evident. Die moeten des te meer op hoofdlijnen samenwerken en hun oude, verkokerde eigenzinnigheid afleren omdat ook "Europa' steeds meer legalistische en praktische uitdagingen poneert.

Een toch al sterke "binnenlandse' behoefte aan coördinatie doet de auteur adviseren tot versterking van de rol van de minister-president. Zoals buitenlandse zaken ontwikkelingssamenwerking er wel bij kan doen, en een "ministerie voor de ruimtelijke en fysieke omgeving' infrastructuur en milieu zou kunnen "doen'. Maar dat soort uitwerkingen zijn pas interessant voor wie de analyse tot zich heeft laten doordringen.

Vonhoff, Tjeenk Willink en ongetwijfeld de huidige adviseurs van de commissie-Deetman hebben het rijkslijden met moed, beleid en trouw beschreven. Maar zolang te weinig spelers aanleiding zien het algemeen belang nu eens echt te laten voorgaan, blijven milieu, mobiliteit, immigratie, de verzakte economie en al die andere echte vraagstukken overgeleverd aan de reddeloze republiek der onverenigde deelbelangen.