Het einde van de heilige huizen

Nog steeds vormen de uitkeringsfabrieken de belangrijkste bedrijfstak van het hedendaagse Nederland. Veertig jaar lang waren de werkgevers- en werknemersorganisaties verantwoordelijk voor de uitvoering van de WAO, de WW en de Ziektewet. Maar hun machtspositie is niet langer heilig; hun omzet, nu nog vijftig miljard gulden, zal door de nieuwe Ziektewet en de nieuwe WAO sterk verminderen. En bovendien zal de komende maanden hun doen en laten grondig onderzocht worden door een parlementaire enquête. Intussen zijn de organisaties van werkgevers en werknemers tot de tegenaanval overgegaan. De bedrijfsverenigingen zijn druk op zoek naar nieuwe "produkten' en nieuwe "klanten'. Maar hun bestuurders zijn nog altijd meer "stoel- dan doelvast', om met voormalig voorzitter Arie Groenevelt van de Industriebond FNV te spreken. Hoe kon het zover komen en hoe moet het nu verder? Gesprekken met oude en nieuwe hoofdrolspelers.

Ze had iets weg van een balletdanseres in een zwarte-kousenkerk. Een oude zeerot op een veerpont. Een ondernemer in een bedrijfsvereniging. Het zat er in dat het niet goed zou gaan.

""Ik denk dat ze daar een donkerbruin vermoeden hadden dat ze misschien ooit het woord "klant' moesten leren spellen,'' zegt de balletdanseres achteraf. ""Ze hadden een enorme macht, ze hadden jarenlang ongecorrigeerd hun gang kunnen gaan, en vanuit die arrogantie konden ze hun klanten briefjes schrijven met als aanhef: "aan betrokkene'. Of ze reageerden helemaal niet. Ze werkten de hele dag met dossiers. Als je dan op de goede plekken kruisjes zet, ben je een goede ambtenaar. Ik vroeg: welk produkt maken we? Dat wisten ze niet.''

Mr. Elsedien B.J. de Groot had een kleurrijk verleden achter zich: na een rechtenstudie in Limburg was ze advocaat op Curaçao, vliegtuigondernemer in Londen - ""als je een éénmotorig vliegtuigje naar Australië vliegt kun je halverwege ook niet zeggen dat het wel mooi geweest is'' -, ze herschoolde artsen aan de Limburgse Rijksuniversiteit en werd daarna directeur van Nijenrode. Via een headhunter kwam ze in 1989 terecht bij de BVG, de Bedrijfsvereniging voor Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, als "adjunct-directeur uitkeringsverzorging'. Ze viel van de ene verbazing in de andere: ""Werknemers zijn verplicht verzekerd, er is gedwongen winkelnering, dus veertig jaar lang konden de bedrijfsverenigingen ongestoord hun gang gaan. Met een concurrerend verzekeringsbedrijf, dat de klanten misschien meer kon bieden voor minder geld, hoefden ze nooit rekening te houden. In zo'n bedrijf kwam ik binnen om het stof weg te blazen.''

De BVG was niet zomaar een bedrijfsvereniging. De ideeën van "soevereiniteit in eigen kring' en "bedrijfsgemeenschappen' uit de jaren vijftig waren in de loop der jaren verwaterd, en van de negentien bedrijfsverenigingen hadden er liefst dertien hun administratie uitbesteed aan één big brother: het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK). De BVG was een van de weinige bedrijfsverenigingen die de uitvoering van de Ziektewet, WW en WAO nog in eigen hand hielden, buiten het GAK om. BVG-directeur drs. Hans Schripsema, een oud-ziekenhuisdirecteur die eerder bij het postorderbedrijf Wehkamp gewerkt had, timmerde als geen ander aan de weg. Zijn voorganger had het veld moeten ruimen omdat hij met de inkoop van bouwmaterialen had gerommeld, maar onder Schripsema's leiding werd de BVG een van de grootste en snelst groeiende bedrijfsverenigingen. In 1988 waren er op full time basis 1580 personeelsleden, in 1991 waren het er al 2025.

En er was niet alleen groei. ""De BVG liep met de noodzakelijke veranderingen voorop,'' zegt Elsedien de Groot. Maar toch was haar positie weinig anders dan die van een papieren tijger. ""Het was te vergelijken met de situatie in Rusland. Alles was stijf en strak geregeld. Het belangrijkste waren de richtlijnen. Die moest je uit je hoofd kennen. Ik zei weleens: "Komaan, blijven we een uitkeringsfabriek of worden we een moderne verzekeringsmaatschappij?' Maar dat mochten we niet, met het premiegeld mochten we alleen uitkeringen verdelen, niets anders.''

Elsedien de Groot kwam opmerkelijke zaken tegen. ""Ik heb wel eens een arts van de Gemeenschappelijke Medische Dienst gesproken, die zei dat de dossiers van cliënten van boven de vijftig er bij hem en zijn collega's blind doorheen gingen. Ze werden niet eens meer geopend. Hup, stempeltje erop, afgekeurd, dóór.'' Bij de BVG prefereerde ze een andere aanpak. ""Mijn stelling was: als je als verzekeringsarts nooit en te nimmer een klacht krijgt, dan functioneer je niet goed. Dan speel je alleen maar voor Sinterklaas.'' In werkelijkheid gebeurde het tegendeel.

In de la

Veertig jaar lang waren de bedrijfsverenigingen, om met prof. Jacobus van Doorn te spreken, ""baas in eigen huis, maar het huis op kosten van de gemeenschap''. Maar in de jaren negentig is het politieke klimaat veranderd. De sociale zekerheid wordt verminderd, taken van de bedrijfsverenigingen worden overgeheveld naar de gemeenten en het toezicht krijgt eindelijk handen en voeten. En bovenop dit alles komt de parlementaire enquête. ""Niemand zit in de beklaagdenbankjes,'' zegt commissie-voorzitter Flip Buurmeijer (PvdA) keer op keer, maar bij de negentien bedrijfsverenigingen wordt daarover bepaald anders gedacht.

De klachten zijn bekend. Ze staan exact beschreven in de lijvige onderzoeksrapporten die al zo'n vijftien jaar geleden in opdracht van de SER en van het kabinet zijn gemaakt en die vervolgens in de la verdwenen omdat ""het politieke klimaat er niet rijp voor was''. De cliënten werden te weinig begeleid, de samenwerking met arbeidsbureaus en andere betrokken instanties was slecht en de controle miserabel. Overal in het buitenland is het toezicht op de sociale verzekering een taak van de minister of van een onafhankelijk orgaan, in Nederland controleerden de sociale partners elkaar en zichzelf.

In 1980 leek het er even op dat de bijl zou vallen. Staatssecretaris Louw de Graaf stelde voor de sociale zekerheid te laten beheren door een nieuwe, onafhankelijke organisatie. Volks- en werknemersverzekeringen zouden per regio moeten worden uitgevoerd. Het bedrijfstaksgewijs georganiseerde bedrijfsleven, de vakbonden voorop, reageerde furieus. De Graaf koos eieren voor zijn geld.

""Louw zei tegen me: "het gaat niet, het is onhaalbaar'. De Graaf is een oud-vakbondsbestuurder. Hij kent de gevoelens bij de bonden donders goed,'' zegt dr. Arie den Broeder, die tot 1988 deel uitmaakte van de ambtelijke top op het ministerie van sociale zaken en nu lid is van de Sociale Verzekeringsraad, het toporgaan van de sociale verzekeringen.

Eind jaren tachtig, vlak voor zijn vertrek, kwam De Graaf met een compromis dat alsnog voor een doorbraak zorgde. Ook binnen de Sociale Verzekeringsraad begon nu het besef door te dringen dat deze passieve organisatie niet meer van onze tijd was. Er werd een adviesbureau binnengehaald, de ambtelijke top werd vervangen en het toezicht werd op een nieuwe leest geschoeid. Nieuwe, ongekende vragen werden gesteld. Bijvoorbeeld: is het beleid van de bedrijfsverenigingen wel goed? Hoe zit het met de controle, met de begeleiding? En, vooral, doen ze wel genoeg om het beroep op uitkeringen terug te dringen? Vragen waaraan de Raad de afgelopen veertig jaar niet was toegekomen.

Klein kringetje

In de besturen van de meeste bedrijfsverenigingen waar de werkgevers- en werknemersorganisaties regeren, werd over een beperking van het aantal uitkeringen decennia lang geen woord vuil gemaakt. Elsedien de Groot herinnert zich eindeloze vergaderingen met het bestuur van "haar' BVG, maar ze werd geacht daar te zwijgen. Alleen de directeur voerde vrijuit het woord, zo lagen de verhoudingen daar nog rond 1991. Urenlang zat ze, ondanks haar salaris en staat van dienst, als een kind te wachten en naar het plafond te kijken. ""Het hele gebeuren,'' zegt ze nu, ""speelde zich af in een heel klein kringetje. Ook de grote financiële beslissingen. Je hebt ontzettend veel geld, je hebt ontzettend veel macht, de SVR controleert wel, maar dat zijn ook allemaal je vriendjes. Nou, om in zo'n situatie integer te blijven, dan moet je stevig in je schoenen staan.''

Zo werd bijvoorbeeld al in december 1991 duidelijk dat, wat de BVG betreft, de werkgeverspremies in de Ziektewet met één procent omlaag konden. Maar de bestuursvergadering waarop dat besluit moest worden genomen werd tot twee keer toe, zonder opgaaf van redenen, uitgesteld. Want er speelde een loonconflict, en de buitenwacht - en staatssecretaris Simons van WVC in het bijzonder - mocht niet weten dat de werkgevers in de gezondheidszorg over flink wat meer loonruimte beschikten dan ze zeiden. Pas toen er een loonakkoord was getekend, werd het nieuwsfeit naar buiten gebracht. De BVG speelde het spelletje mee, sans gêne.

Als we Elsedien de Groot met deze gang van zaken confronteren, reageert ze terughoudend. Na enige aarzeling komt ze toch over de brug. ""Ik ben niet zo'n fatsoensrakker, maar hier kreeg ik een heel naar gevoel bij. Je bent als bedrijfsvereniging niet bezig met loononderhandelingen.''

Bij de andere bedrijfsverenigingen en clusters van bedrijfsverenigingen was het niet veel anders. Naast het GAK, het uitvoeringsorgaan van dertien bedrijfsverenigingen met bijna twintigduizend mensen in dienst, zijn er op dit terrein nog maar vier grote uitvoerders: de BVG (gezondheidszorg), de Detam (detailhandel) en de Bouw, waar stuk voor stuk meer dan tweeduizend mensen werken, en tenslotte het Gemeenschappelijk Uitvoerings Orgaan (GUO) van enkele kleinere bedrijfsverenigingen. De bakkers werden onlangs door staatssecretaris Ter Veld gemaand zich geheel bij het GUO aan te sluiten.

Bart Madlener, nu directeur sociale zaken van Nationale Nederlanden, maar jarenlang actief bij de Detam en de FNV, kan schrijnende verhalen vertellen over de verborgen haat en nijd tussen de instanties, waar de cliënten de dupe van werden. ""In de ogen van de bedrijfsverenigingen die buiten het GAK bleven, was de Gemeenschappelijke Medische Dienst een hoogst verdachte organisatie. Want de GMD was ondergebracht in het gebouw van het GAK. Dossiers werden door de artsen van de bedrijfsverenigingen pas op het laatste moment aan de GMD-artsen overgedragen. Zo'n overdracht beschouwden ze als een zwaktebod.''

En het GAK? SVR-lid Den Broeder gaat er eens voor zitten. ""Het management van het GAK is doortrokken van hiërarchie, van centralisme. De regels op het GAK zijn meer dan verschrikkelijk, alles is er kapot geregeld,'' zegt hij. De begeleiding van zieke werknemers door het GAK noemt Den Broeder ronduit "een puinhoop'. Wat dat betreft doen de BVG, de Detam en de Bouw het volgens hem aanzienlijk beter. ""In de bouw hebben de plaatselijke vertegenwoordigers veel contacten met de bouwvakkers. De doorstroming is behoorlijk, de administratie efficiënt. De kosten per verzekerde zijn vrij laag.''

Knapste jongetje

Inmiddels was het beroemde najaar van 1990 aangebroken, waarin de Nederlandse premier zijn eigen natie voor "ziek' zou verklaren. Tussen 1985 en 1990 was het landelijke ziekteverzuim toegenomen van 7,0 tot 8,2 procent en het aantal nieuwkomers in de WAO/AAW groeide van 91.000 tot 116.000. Van de dalende trend van de eerste helft van de jaren tachtig was niets meer over. Staatssecretaris De Graaf was opgevolgd door Elske ter Veld, en de politieke wereld begon zich steeds machtelozer te voelen.

In de zomer van 1991 barstte de bom. Het kabinet besloot fors te snijden in de WAO en de Ziektewet. Maanden vol onrust en protest volgden. Nadat het Kamerlid Flip Buurmeijer (PvdA) op 10 september om een onafhankelijk toezicht had gevraagd - alleen het CDA stemde tegen - werd door de Sociale Verzekeringsraad een Toezichtkamer ingesteld, waarin de sociale partners niet langer een tweederde meerderheid maar nog "slechts' de helft van de zetels bezetten. De Kamer begint zich al snel als "het knapste jongetje van de klas' te gedragen. Het regent rapporten: over uitvoeringskosten, begrotingsprocedures, sanctiemaatregelen, de (on)tevredenheid van de klanten - overgens niet altijd tot genoegen van de bedrijfsverenigingen.

De afgelopen tien jaar werden de bedrijfsverenigingen vanuit Den Haag overspoeld met wetten, maatregelen, beschikkingen, besluiten en andere regels. Bij elkaar sinds 1 januari 1983 waren het er liefst 345. Elsedien de Groot kijkt bijna wanhopig terug. ""Op het ministerie werd er erg op gelet of het allemaal wel eerlijk toeging, maar in het hele spel hoorde je zelden iemand vragen: is dit in de praktijk nog wel uitvoerbaar.'' De Tweede Kamer slaagde erin steeds weer een andere vergeten groep te vinden waarvoor een aparte regeling gewenst was. De Groot: ""Je zult maar eens in anderhalve week je hele computersysteem moeten ombouwen. Dat moet uitgedokterd worden, getest, daar mogen absoluut geen fouten in zitten, dat zijn peperdure jongens die dat doen. Maar er was niemand die ooit op dat soort dingen lette.''

Enquête

De bedrijfsverenigingen stond nog meer te wachten. In januari 1992 begon in Haagse kringen een concept-rapport van de Algemene Rekenkamer te circuleren. Het ging over de Sociale Verzekeringsraad, weliswaar over 1988 en 1989 en dus vóór de reorganisatie, maar het was vernietigend, zowel voor de SVR als voor de toenmalige staatssecretaris. Al op 11 maart 1992 trok staatssecretaris Ter Veld de teugels aan met haar Besluit Toezicht SVR. "Door de minister aan te wijzen personen' moesten toegang krijgen tot alle benodigde gegevens bij de SVR en de uitvoeringsorganen. De uitvoeringsorganen kregen - eindelijk - zwart op wit de plicht opgelegd het beroep op uitkeringen terug te dringen. Na de publikatie van het Rekenkamer-rapport, eind maart, was de beer helemaal los. VVD, Groen Links en D66 vroegen om een parlementair onderzoek naar de uitvoering van de sociale verzekering. Zelfs het CDA toonde zich nu voorstander van een geheel onafhankelijk toezicht, zonder sociale partners. Dat onderzoek kwam er inderdaad, en eind augustus werd zelfs besloten tot een echte parlementaire enquête. Met een budget van 1,9 miljoen gulden, een staf van tien personen en de ondersteuning van twee externe bureaus ging de enquêtecommissie, onder voorzitterschap van Buurmeijer, in september aan de slag.

Werkgevers, vakcentrales en bedrijfsverenigingen staken hun ongenoegen niet onder stoelen of banken. De politiek voert een kruistocht tegen ons, verklaarde directeur Van Arkel van de Detam. En waarom worden wij wel onderzocht, vroeg directeur Schripsema van de BVG zich af, en blijft de uitvoering van de Bijstandswet door de gemeentelijke Sociale Diensten en de ambtelijke wachtegeld- en invaliditeitsregelingen door het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds buiten schot? Het middenveld voelde zich bedreigd, dat was duidelijk.

Onbegrijpelijk is die ergernis overigens niet. De bedrijfsverenigingen zitten in de klem. Straks worden de eerste drie of zes weken ziekteverzuim niet langer door de Ziektewet gedekt. Werkgevers dragen dan zelf het risico. Dat scheelt de bedrijfsverenigingen naar schatting tien miljard gulden omzet, en ten minste vierduizend arbeidsplaatsen. Daar komt bij dat AAW-voorzieningen voor gehandicapten worden overgeheveld van de bedrijfsverenigingen naar de gemeenten. Dat zou wel eens tweeduizend arbeidsplaatsen kunnen schelen.

Elsedien de Groot: ""De Ziektewet was de core-business van onze bedrijfsvereniging. De meeste mensen zijn na zes weken weer aan de slag. Als die groep wegvalt, zouden bij BVG zeker tweehonderd ontslagen vallen, van de tweeduizend. Een complete revolutie. Om van die "vrije' Ziektewetgevallen nog iets te houden, moest er snel samenwerking worden gezocht met andere verzekeringsmaatschappijen.''

Het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK) staat voor dezelfde dilemma's. In het najaar van 1991 slokte de mammoet-organisatie plotseling de Gemeenschappelijke Medische Dienst op. Het ging allemaal niet zo netjes, het personeel moest het via een persbericht vernemen en volgens de letter van de wet mocht het zelfs helemaal niet, maar goed. Het GAK voorkwam in ieder geval, en daar ging het om, dat de GMD over de niet-GAK-bedrijfsverenigingen zou worden uitgesplitst. Maar vooral wil het GAK "de markt' op. Men wil mensen gaan keuren, controleren, begeleiden, in opdracht van verzekeraars, werkgevers en gemeenten. Er wordt al gesproken van "business units', maar een uitkeringsfabriek waar twintigduizend mensen werken verander je niet van de ene op de andere dag in een commercieel bedrijf.

Elsedien de Groot trekt de bekende vergelijking met een supertanker die een bocht moet maken. ""Ik begreep maar al te goed dat zoiets niet zomaar ging. Maar toen "mijn' bestuur vroeg of het niet nog een tandje langzamer kon, heb ik mijn conclusies getrokken.''

Mini-stelsel

Zou het allemaal anders kunnen? Wie meer staatsinvloed wil kan naar Engeland kijken, waar de sociale partners nauwelijks interesse hebben voor de uitvoering van sociale zekerheidswetten. Daarvoor zijn de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers traditioneel te slecht.

Naar verluidt leeft binnen de enquêtecommissie het idee van een twee-trajectenstelsel. Een gedachte uit het begin van de jaren tachtig die later als "mini-stelsel' opnieuw de aandacht trok: een basisverzekering die de overheid uitvoert, met daar bovenop verzekeringen via de sociale partners. Kortom, een scheiding van de macht in de uitvoering. Voorstanders: het Christelijk Nationaal Vakverbond, professor (en ex-minister) Wil Albeda, en waarschijnlijk ook de VVD.

Een ander, even radicaal alternatief, is het marktstelsel. Laat de bedrijfsverenigingen met elkaar concurreren, en met particuliere verzekeraars, dan wordt het voorkomen van uitkeringen hun eigenbelang, aldus de voorstanders, onder wie de professoren Pim Fortuyn en Eduard Bomhoff. Dat je de arbeidsongeschiktheidsverzekering heel goed door commerciële verzekeraars kunt laten uitvoeren laat Denemarken zien - zij het dat de keuring van zieke werknemers daar een overheidstaak is.

Voorlopig lijkt een andere oplossing realistischer. Het is het Duitse model. Laat de arbeidsbureaus de werkloosheidswet uitvoeren, werklozen komen dan waarschijnlijk sneller weer aan de slag. En breng de ziektewet onder bij de ziekenfondsen, zodat het niet meer voorkomt dat iemand maandenlang in de peperdure Ziektewet zit omdat hij moet wachten op een - veel minder dure - operatie. En in Duitsland houden de bedrijfsverenigingen (de Berufsgenossenschaften) zich wèl succesvol bezig met de reïntegratie van arbeidsongeschikten, samen met de arbeidsbureaus. Het kan dus wel.

Excessen

Intussen heeft de balletdanseres de zwarte-kousenkerk de rug toegekeerd. In 1992 is Elsedien de Groot bij haar bedrijfsvereniging weggegaan. Ze werkt nu als interim-manager en als ondernemer in gezondheidsprodukten,

Elsedien de Groot was in de loop van haar verblijf in dit wonderland steeds vaker op excessen gestuit. Ze stuitte op ziekenhuizen en andere instellingen, die problemen hadden met hun budget. In zo'n situatie was het maar al te handig om personeelsleden wat langer ziek te laten zijn: met de uitkeringen kon zo immers de krappe kas weer wat gespekt worden. Ze werd voortdurend geconfronteerd met de kostbare gemakzucht van sommige keuringsartsen. Ze zag de renovatiekosten van het hoofdkantoor van de BVG oplopen van zestig naar negentig miljoen - wat neerkomt op honderdtienduizend gulden per "inter ne' arbeidsplaats, ongeveer het viervoudige van wat zoiets overal elders kost.

Wat voor haar de deur dichtdeed was het moment, dat ze bekend kon maken dat er - mede door haar inzet - voor het eerst sinds jaren één procent minder aan uitkeringen was verstrekt. Dat betekende dat geld kon worden teruggegeven en dat de premie kon worden verlaagd. De reactie van één van de bestuurders: ""Wat vervelend nu, dan moet het computerprogramma veranderd worden. En de cliënten weten het toch niet.'' Elsedien de Groot: ""Ik ergerde me groen en geel. Ik wist dat het niet makkelijk zou zijn, dat ik iets moest bevechten, maar op een gegeven moment zit je op de grenzen van wat je kunt bereiken. En dan kom je bij de vraag: in hoeverre zijn deze verstarde organisaties überhaupt nog in staat zich om te vormen tot moderne verzekeringsbedrijven. Iedere organisatie heeft voor bepaalde veranderingen een bepaalde tijdsspanne nodig. Maar hier is het gewoon te laat.''

Acapulco

Het Hollands drama loopt ten einde - of het begint pas, het is hoe je het bekijkt. De wetswijzigingen, of de aankondiging daarvan, hebben hun effect niet gemist. In 1991 groeide het aantal WAO'ers nog met 21.800, in 1992 nog slechts met 12.300. Niet alleen het aantal daalt, maar ook de mate waarin men arbeidsongeschikt wordt verklaard. En ook het ziekteverzuim lijkt te dalen.

De enquête werpt haar schaduwen vooruit. Nog in de zomer van 1992 hadden tientallen functionarissen van bedrijfsverenigingen zich, met echtgenotes, opgegeven voor een comfortabel, geheel vergoed uitstapje naar Acapulco (Mexico), waar de International Social Security Association een uiterst belangwekkende bijeenkomst had georganiseerd. Toen duidelijk werd dat er een parlementair onderzoek zou komen, trokken de meesten zich schielijk terug.

Op het GAK is men intussen bezig met media-trainingen: in groepjes van vier worden ze door ex-NOS-journaalredacteur Bob de Ronde (in Den Haag bekend als Bob de Loonronde) getraind om in de openbare enquête-verhoren overeind te blijven. De Federatie van Bedrijfsverenigingen laat zich adviseren door de voormalige voorzitter van de RSV-enquête Cees van Dijk en door Gerrit Brokx, die als staatssecretaris van volkshuisvesting in 1987 onaangenaam kennis maakte met de enquête over de bouwsubsidies. En van radio- en tv-veteraan Kees Sorgdrager vernam men hoe de heren hun image in deze stormen overeind kunnen houden. Want dat is op dit moment hun voornaamste zorg.