Waterig compromis over burgemeester

Er zijn van die wetmatigheden die elke discussie over verandering overbodig maken. Zo hoeft niet over opheffing van de Eerste Kamer te worden gesproken zolang de senatoren uiteindelijk zelf over dat besluit moeten stemmen. In feite gaat deze wet op voor het totale debat over staatsrechtelijke vernieuwing. De politiek die praat over de politiek, dat moet wel op veel kool en veel geit uitlopen. Zoals al vaker is opgemerkt: de patiënt kan moeilijk zijn eigen therapeut zijn. Geen groter belang dan het eigen belang, geldt ook hier.

Het vorige week gepresenteerde rapport "De burgemeester ontketend' levert opnieuw bewijsmateriaal voor die stelling. In het kader van de commissie-Deetman onderzocht de Amsterdamse burgemeester Van Thijn met nog drie andere lokale bestuursdeskundigen de mogelijkheden om burgemeesters op een andere wijze te benoemen. Deskundigen is een geflatteerde term, want belangrijker was hun politieke achterland: keurig gespreid over de vier grootste partijen. Essentiële informatie die overigens ontbreekt bij de curricula vitae van de commissieleden.

De rechtstreeks gekozen burgemeester moet er niet komen, is de belangrijkste conclusie van het rapport. Of is de conclusie dat de burgemeester door de gemeenteraad moet worden gekozen het belangrijkste? Voor het interne politieke bedrijf is ongetwijfeld de laatste boodschap van het meeste belang. Maar dan is het de vraag waarom de discussie over bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing in 1990 ook alweer is begonnen.

De commissie-Deetman was daarover in haar "vraagpuntennnota' duidelijk. Twee thema's stonden centraal: de relatie tussen de kiezers en de overheid en de relatie tussen kiezers en gekozenen. Elders in de analyse werd haarfijn aangegeven wat het voornaamste probleem was: “De kiezers bepalen wel de krachtsverhoudingen, maar niet, althans niet direct, de macht; zij brengen bij hun stem hun ideeën en idealen tot uitdrukking maar zij bepalen niet, althans niet direct, het beleid.”

Dat was eind 1990. Het leek er zo waar op dat de leden van de commissie Deetman "Von Münchhausenachtige' trekken begonnen te vertonen. Maar met het rapport Van Thijn is de rust en de wetmatigheid teruggekeerd. De man die al waarschuwde voor de manco's van het Nederlandse staatsbestel toen D66 nog moest worden opgericht, is "realist' geworden.

Het is snel gegaan met hem. Twee jaar geleden schreef Van Thijn nog in zijn boek "Democratie als hartstocht' enthousiast over de veranderingen die de commissie-Deetman in gang zou kunnen zetten. Het niet rechtstreeks kunnen kiezen van de minister-president en de burgemeester noemde hij “een ernstig en onnodig manco in ons democratisch systeem”. Dat dit nog steeds niet was veranderd betitelde Van Thijn als een een illustratie van “de hardnekkigheid waarmee historische bolwerken, opgetrokken als defensie tegen een al te volledige opmars van het beginsel van de volkssoevereiniteit, door de golfslag der geschiedenis heen in stand zijn gehouden.”

Als "buitenlid' van de commissie-Deetman slaat dezelfde Van Thijn een geheel andere toon aan. Van een “crisis” wil hij niets weten, er is slechts “wat aan de hand in de politiek”, zo staat in het inleidende hoofdstuk van zijn rapport. Bestaande politieke instituties en gewoonten hebben “ongelijke tred” gehouden met maatschappelijke ontwikkelingen. Vandaar dat de commissie “een zekere voorkeur heeft om te spreken van een noodzaak tot modernisering in de (lokale) politiek.” Om met wijlen Wim Kan te spreken: hier is sprake van een slak die afremt in de bocht. Modernisering betekent dat de gemeenteraad de burgemeester zou moeten benoemen in plaats van de Kroon. Een oplossing die sterk doet denken aan een andere kleur pakpapier.

De variant van Van Thijn is er één voor de abonnees van het vakblad Binnenlands Bestuur en niet voor de inwoners van de gemeenten van wie in 1990 gemiddeld nog maar 62 procent de moeite nam naar de stembus te gaan; 11 procent minder dan in 1986. In de constructie van de commissie-Van Thijn moeten zij net als na Tweede-Kamerverkiezingen blijven afwachten wat voor bestuur ze krijgen.

Als de kiezer al wat wil, dan is het directe invloed. Dat kan door hem de burgemeester rechtstreeks te laten kiezen. Daarmee zal de lokale politiek zoals de commissie in het rapport stelt “onmiskenbaar worden verlevendigd”. De prijs die daarvoor moet worden betaald is dat een overwegend monistisch gemeentelijk bestel te maken krijgt met een uitgesproken dualistisch element. De commissie beoordeelt dat negatief, vanwege de kans op een patstelling tussen burgemeester en gemeenteraad. “De slagvaardigheid van het bestuur kan hierdoor worden aangetast”, waarschuwt de commissie-Van Thijn. Natuurlijk kan dit een gevolg zijn, maar is het ook verwerpelijk? Wie daadkracht wil, moet tegen inspraak zijn. Democratie is in twee betekenissen van het woord een kostbaar goed.

Opmerkelijk is dat de commissie het andere veel gehoorde bezwaar tegen de direct gekozen burgemeester zelf ontkracht. De gekozen en derhalve gepolitiseerde burgemeester zou zijn positie als vertrouwenwekkende figuur tussen de partijen aantasten. Hij zou aanleiding kunnen geven voor allerlei vormen van polarisatie. De commissie stelt daar tegenover dat “net zo goed voorstelbaar is de figuur van een direct gekozen burgemeester die geholpen door zijn eigen mandaat in staat is om bruggen te slaan over partijpolitieke en andere scheidslijnen heen. Het vermogen hiertoe zou zelfs een electorale troefkaart kunnen zijn.”

Blijft over het risico van het populisme, oftewel "Hadjememaar for president'. Van Thijn en zijn medeleden sluiten zich hier echter aan bij de opmerkingen die de commissie-Biesheuvel al in 1984 in zijn rapport "Relatie kiezers-beleidsvorming' maakte. Toen werd gezegd: “De bij verkiezingen gebruikelijke veronderstelling is dat politieke groeperingen geschikte kandidaten naar voren zullen schuiven en dat kiezers wijs zullen zijn. De commissie (Biesheuvel) is van oordeel dat wie die veronderstelling onjuist acht zich op glad ijs begeeft.”

En toch bleek de direct gekozen burgemeester voor de commissie-Van Thijn onhaalbaar. Drie van de vier commissieleden vonden elkaar op de waterige compromisformule en presenteren dit als "doorbraak'. Een doorbraak voor de gemeenteraadsleden die nu zelf hun voorzitter mogen kiezen, zullen ze bedoelen. Het mogelijk inboeten aan slagvaardigheid, is het voornaamste motief om de kiezers buiten de deur te houden. Niet echt overtuigend, en "gelukkig' is er dan ook nog een pragmatischer argument gevonden. Het openbaar bestuur wordt de komende jaren al met ingrijpende reorganisatieprocessen geconfronteerd, zegt de commissie. Een “ingrijpende verandering van het gemeentelijk bestel” zoals de gekozen burgemeester zou helemaal een groot risico voor de slagvaardigheid van het lokaal bestuur kunnen opleveren.

Dat is dus is het punt. De bestuurders hebben het al zo druk met bestuurlijke verandering dat ze de kiezer er met zijn directe invloed niet nog eens bij kunnen hebben. Dat belooft wat voor de commissies die nog met hun rapporten moeten komen. Alles kan, maar niets is mogelijk wegens de ingrijpende reorganisatieprocessen in het openbaar bestuur. Als dat de situatie is, kan de commissie-Deetman dan niet direct worden opgeheven?