Rekenmeester van Brussel tobt met Europese fraude

De Nederlander André Middelhoek werd dit jaar gekozen tot voorzitter van de Europese Rekenkamer. De bestrijding van fraude met EG-gelden moet meer aandacht van de lidstaten krijgen, vindt hij. “Het probleem is dat niemand zich verantwoordelijk voelt zogauw het om Brussel gaat.”

Soms mondt de ontdekking van fraude met EG-geld uit in een groot persoonlijk drama. Deze week pleegde een Italiaanse ambtenaar van de Europese Commisie zelfmoord door uit het raam van zijn kantoor te springen, twee dagen voordat hij door interne-controleambtenaren van de Commissie zou worden gehoord over zijn rol bij malversaties met tabakssubsidies.

Maar veel vaker leiden berichten over onregelmatigheden en verspilling in de Europese Gemeenschap slechts tot tijdelijke opwinding en verontwaardiging, en wordt vervolgens overgaan tot de orde van de dag. Voorzitter André J. Middelhoek van de Europese Rekenkamer kan daar over meespreken. Keihard stelde hij afgelopen maand het falende toezicht aan de kaak op de besteding van EG-middelen en de onwil om daadwerkelijk verbeteringen aan te brengen. Dat gebeurde in het debat dat de ministers van financiën uit de twaalf lidstaten hielden over de formele afsluiting van de EG-begroting van 1991. Het Europees Parlement zal daarover deze maand het laatste woord hebben.

De reacties van de ministers op de tirade van de voorzitter van de Rekenkamer waren “positief”, vindt Middelhoek. Ze zijn het erover eens, zo bevestigt ook het openbare verslag van de desbetreffende ministerraad, dat “het streven naar een krachtige bestrijding van onregelmatigheden en fraudes ten koste van de communautaire begroting moet worden voortgezet”.

Maar Middelhoek kan zich heel goed de scepsis voorstellen over de vraag of er nu wèl iets gaat veranderen. “Het probleem is dat niemand zich verantwoordelijk voelt zogauw het om Brussel gaat. Men heeft in alle lidstaten toch een beetje het gevoel dat het niet om eigen belastinggeld gaat”, zegt hij.

De 61-jarige Middelhoek was directeur-generaal begroting op het ministerie van financiën voordat hij vijftien jaar geleden de overstap maakte van Den Haag naar de Europese Rekenkamer in Luxemburg. In 1977 omvatte de EG-begroting 9,2 miljard ecu, dit jaar zullen de uitgaven oplopen tot ongeveer 69 miljard ecu. Aangenomen mag worden dat de omvang van de fraude met EG-gelden een navenant explosieve stijging heeft gekend.

Vier jaar geleden rapporteerde Europarlementslid Piet Dankert, nu staatssecretaris Europese Zaken, dat volgens sommige schattingen jaarlijks 10 procent van de EG-begroting in de zakken van fraudeurs verdwijnt. Dat zou betekenen dat jaarlijks meer dan 10 miljard gulden aan subsidies, vooral in de landbouwsector, weglekt in het criminele circuit. De landbouw is met een aandeel van meer dan 50 procent nu eenmaal verreweg de grootste uitgavenpost op de EG-begroting.

Middelhoek knikt. “Dankert heeft altijd goed kunnen rekenen”, zegt hij. Maar zelf wil de voorzitter van de Rekenkamer geen schatting geven. “Het is duidelijk dat het om een groot fenomeen gaat. Maar u zult mij nooit een bedrag horen noemen.”

De Rekenkamer - met een budget van rond de 40 miljoen ecu en ongeveer 400 ambtenaren van wie de helft daadwerkelijk de gemeenschap intrekt om te controleren - verricht steekproeven. Maar die zijn te klein om tot een verantwoorde schatting van het totaal aan onregelmatigheden te komen, legt Middelhoek uit. “We kijken natuurlijk naar de terreinen waarvan wij denken dat daar de grootste risico's worden gelopen. Maar de grote vraag is of wij wel werkelijk weten wat de risicosectoren zijn. Daar zijn natuurlijk geen statistieken over.”

Pag.13: EG-commissie onmachtig als controleur

Middelhoek, ridder in de orde van de Nederlandse Leeuw, werd afgelopen januari voor een periode van drie jaar benoemd tot voorzitter van de Rekenkamer. Hij volgde de Italiaan Aldo Angio op, van wie de afgelopen jaren eigenlijk nauwelijks iets werd gehoord. Getuige zijn eerste optreden voor de ministers van financiën kiest de Nederlander duidelijk voor een geprofileerder aanpak. Zeker, gaf hij bij voorbeeld volmondig toe, de jaarverslagen die de Rekenkamer publiceert, zijn uiterst lang en gedetailleerd, en ze bevatten veel herhalingen. Om vervolgens terug te slaan met de opmerking dat het nodig is “jaar na jaar dezelfde of soortgelijke kritiek en aanbevelingen te herhalen zolang er geen corrigerende maatregelen zijn getroffen”.

De voorzitter van de Rekenkamer maakt harde verwijten aan het adres van de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de gemeenschap, maar niet minder aan de individuele lidstaten. “Het is zeer terecht dat men schande spreekt over fraude. Maar het is niet terecht dat daarbij alleen met de beschuldigende vinger naar Brussel wordt gewezen”, zegt hij.

Tachtig procent van de EG-begroting wordt uitgevoerd door de lidstaten zelf. De uitvoering van het landbouwbeleid is zelfs geheel in handen gelegd van de lidstaten. “Alle fraude op het gebied van de landbouw is dan ook het gevolg van tekortkomingen in die lidstaten. De individuele lidstaten dragen daarvoor een grote verantwoordelijkheid.”

De vaak lakse houding van de lidstaten is heel goed te verklaren, aldus Middelhoek. Bij het landbouwbeleid betalen lidstaten de subsidies uit aan de boeren en declareren die uitgaven vervolgens bij de Europese Commissie. Fraudegevallen die aan het licht komen worden verrekend bij de afsluiting van de landbouwrekening tussen Brussel en de verschillende hoofdsteden. “Dat betekent dus dat een lidstaat financieel moet opdraaien voor elke ontdekte fraude in eigen land, en vervolgens maar moet zien hoe ze de betrokken bedragen kan verhalen op de fraudeurs. Elke niet-ontdekte fraude komt echter voor rekening van de gemeenschap en dat doet minder pijn”, analyseert Middelhoek met professionele afstandelijkheid.

De vaststelling dat vooral de lidstaten zelf boter op hun hoofd hebben pleit de Europese Commissie geenszins vrij, stelt Middelhoek met nadruk. In het Europese “rollenspel” is de Commissie immers formeel verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van het EG-beleid. Dat betekent dat zij “de moed” moet hebben in te grijpen als een lidstaat onvoldoende controle uitoefent of een loopje neemt met de spelregels.

Middelhoek vindt dat de Europese Commissie in die taak tekort schiet. Eigenlijk, vindt hij, zou de Europese Commissie zich niet alleen veel krachtdadiger moeten opstellen, ze zou ook veel meer formele macht moeten krijgen om de lidstaten te controleren en om sancties uit te delen. Bij voorbeeld door geen geld over te boeken naar hoofdsteden als er vermoedens bestaan van onrechtmatig of ondoelmatig gebruik. Of door vanuit Brussel rechtstreeks administratieve boetes op te leggen aan bedrijven die fraude hebben gepleegd.

Als het Verdrag van Maastricht is geratificeerd, krijgt de Europese Commissie wel meer mogelijkheden om informatie van de lidstaten op te eisen. Ook de Rekenkamer - “het is vrij gemakkelijk voor een lidstaat ons tegen te werken” - kan daarvan profiteren. Maar die uitbreiding van bevoegdheden van de Commissie is nog veel te beperkt, in de ogen van Middelhoek. Zij blijft onmachtig haar taak als controleur goed uit te voeren en daarover op een goede manier verantwoording af te leggen aan het Europees parlement, zoals de spelregels van de EG voorschrijven.

Tegelijkertijd beseft de voorzitter van de Rekenkamer als geen ander dat hij de tijdgeest tegen heeft. “Thatcher”, zegt hij met bijna hoorbare afkeer in zijn stem, heeft de discussie over subsidiariteit - de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger leggen, tenzij dat op EG-niveau beter kan - op gang gebracht, en het gevolg is dat bijna niemand in de EG nog durft te pleiten voor versterking van de positie van de Europese Commissie. De EG-commissarissen en hun ambtenaren in Brussel houden zich van hun kant gedeisd om maar geen kritiek vanuit de hoofdsteden uit te lokken.

Zo worden de controleurs van de Rekenkamer dagelijks geconfronteerd met de dialectiek van Europa. Als bestuurlijk uitgangspunt is subsidiariteit een mooi principe, maar als uitgangspunt voor financieel beheer herbergt het een groot gevaar, verzucht Middelhoek. “Zogauw er geld aan te pas komt, wil elke lidstaat een zo groot mogelijk deel van de koek, en is men niet geïnteresseerd in een sterke Commissie die wel eens vervelend zou kunnen gaan doen. Mijn stelling is dat er juist een veel sterkere Commissie nodig is om misbruik van EG-geld goed te kunnen bestrijden.”

Dezelfde geest van terughoudendheid kleurt het debat dat in Brussel wordt gevoerd over de corruptieschandalen in Italië, of het debat dat juist niet wordt gevoerd. “Wat had u verwacht? Dat de andere lidstaten verontwaardigd hun vinger zouden opheffen naar Italië? Het is u toch ook wel opgevallen dat er in Europa helemaal niet meer wordt gesproken over supranationaliteit. De EG is geen bovenmeester. Hoe stelt u zich dat voor: de EG die een land gaat kapittelen? Dat kan helemaal niet”, zegt Middelhoek.

De Europese Rekenkamer is niet ingeschakeld bij de onderzoeken die de Italiaanse justitie momenteel verricht naar de betrokkenheid van politici bij smeergeldpraktijken. Wel heeft de kamer een ambtenaar als adviseur beschikbaar gesteld voor een groep van het Europees Parlement die onderzoek verricht in Italië naar mogelijk misbruik van gelden uit de EG-structuurfondsen. De Rekenkamer, zegt Middelhoek, beoordeelt uitsluitend of de controle op de besteding van EG-gelden in orde is. En wat dat betreft, is de houding van de Rekenkamer tegenover Italië niet veranderd. “Op papier heeft Italië een prachtig controlesysteem. Maar in de praktijk blijkt het anders te werken. Dat betekent dus dat wij minder kunnen vertrouwen op het Italiaanse systeem en dus zelf meer steekproeven doen. Maar dat geldt niet alleen voor Italië hoor.” De belangrijkste ervaring die Middelhoek de afgelopen jaren heeft opgedaan bij de Rekenkamer, is dat de fraudegevoeligheid in de gemeenschap toeneemt naarmate de politieke compromissen in Brussel ingewikkelder en dus ondoorzichtiger worden. “Het moet allemaal eenvoudiger”, is de boodschap die de Rekenkamer jaar na jaar uitdraagt in haar verslagen.

Maar ook op dat punt is Middelhoek niet erg optimistisch. Hij heeft bij voorbeeld weinig vertrouwen dat er op het terrein van de landbouw verbetering zal optreden door de ingrijpende koerswijziging waartoe de landbouwministers vorig jaar besloten. Het nieuwe beleid komt neer op een verschuiving van produktiesubsidies naar inkomenssteun, gerelateerd aan het aantal dieren, bomen of hectaren land van een boer. De Rekenkamer heeft al ervaringen opgedaan met zulke vormen van steunverlening in onder andere de Zuideuropese olijfoliesector, en die zijn ronduit verbijsterend. Al twintig jaar is de Europese Commissie bezig verbeteringen aan te brengen en nog steeds is het controlestelsel in de olijfoliesector “onbetrouwbaar”, schrijft de Rekenkamer in haar laatste jaarverslag. Alleen al door het ontbreken van een betrouwbaar kadaster is “het zeer moeilijk, zoniet onmogelijk, om zekerheid te verkrijgen over de eigendom van de olijfbomen”.

Dergelijke problemen kunnen ook niet worden opgelost door de inzet van controlesatellieten, zoals nu gebeurt, constateert Middelhoek. “Op een satellietfoto kun je zien waar wat wordt geteeld, maar dan weet je nog niet wie eigenaar is en wie de gebruiker. In Nederland kun je dat misschien nog wel achterhalen, maar niet in de lidstaten waar helemaal geen kadaster is of waar men twintig jaar achterloopt. Bovendien stuit je bij dit soort regelingen steeds weer op een geweldige inventiviteit. Bij de hervorming van het landbouwbeleid worden de grotere boeren relatief harder aangepakt dan de kleine boeren. Wat gebeurt er dan? De boeren gaan hun bedrijven splitsen in twee, drie eenheden. Dat hebben we al zien gebeuren.”

De komende jaren zal het aandeel van de landbouw in de totale EG-begroting verminderen. Niet omdat de boeren minder subsidies zullen krijgen, maar omdat de EG-uitgaven voor het zogeheten structuurbeleid snel zullen stijgen. Daarbij gaat het om investeringen om landen en regio's met economische achterstand op te peppen. Dit jaar treedt ook het Cohesiefonds in werking, speciaal bedoeld om de economische ontwikkeling in de armste lidstaten van de gemeenschap te stimuleren. Over de doelmatigheid van die structuurfondsen maakte Middelhoek een uiterst cynische opmerking op de bijeenkomst met de ministers van financiën. “Sinds Keynes zijn General Theory schreef, weten we dat de overdracht van geldmiddelen aan landen en regio's hun bruto produkt zal verhogen, maar dit zegt nog niets over de kwaliteit en de inhoud van de structurele verbeteringen.”

De voorzitter van de Rekenkamer ontkent dat hij met die uitlating politieke vraagtekens heeft willen zetten bij het nut van structuurfondsen en het Cohesiefonds. Is Brussel wel in staat om via herverdeling van inkomens de Noord-Zuid kloof in de gemeenschap te dichten? Middelhoek: “Ik ben niet gekozen tot voorzitter van de Rekenkamer om mij een oordeel te vormen over het nut van de Europese integratie. We gaan uit van het politieke beleid zoals dat door de lidstaten is geformuleerd. We treden niet in de relevantie van de doelstellingen, maar proberen wel heel nauwgezet te kijken of die doelstellingen worden gerealiseerd.”

Dat blijkt dus lang niet altijd het geval te zijn. In het ingewikkelde samenspel tussen Brussel, de hoofdsteden en de regionale en lokale overheden in de lidstaten loopt nogal eens wat spaak, stelt de Rekenkamer vast. De keizer heeft niet altijd kleren aan, zegt Middelhoek. “De Commissie noemt economische groei in een bepaalde regio al als een bewijs van succes van het structuurbeleid. Maar het zou toch al heel grof zijn als je dat effect niet zou aantreffen. Natuurlijk neemt de groei toe als je in een bepaalde regio allerlei wegen gaat aanleggen en andere projecten gaat uitvoeren. Maar waar het natuurlijk om gaat, is of er ook economische groei blijft bestaan als die infrastructuur er eenmaal ligt.”