Het Hollands drama II; Roepend in de woestijn

Een stille revolutie overspoelt de Nederlandse waarborgstaat. Hoe verder met de sociale zekerheid? Moeten de bedrijfsverenigingen van de vakbonden en de werkgevers, de "sociale partners', verantwoordelijk blijven voor de uitvoering van WW, Ziektewet en WAO? De komende parlementaire enquête naar de uitvoering van de sociale zekerheid moet hierop antwoord geven. Al voor de oorlog stonden de sociale partners, gesteund door de confessionele partijen, op de bres voor hun belangen. De sociale zekerheid was hùn zaak, ze wilden een aanpak per bedrijfstak, eén loket per stad of regio was uit den boze. In 1952 werd de vrede getekend. Het bedrijfsleven bleef "baas in eigen huis', met voor elke sector een - verplichte - bedrijfsvereniging die de wetten moest uitvoeren. Het sociale gebouw werd fors uitgebreid. Waarschuwingen dat de uitvoering faalde en dat het systeem uit de rails liep, werden genegeerd.

Het eerste signaal dat er iets met de Nederlandse verzorgingsstaat misging kwam op een stille zomerse middag in het jaar 1975. In Den Haag was vrijwel niets te doen, de departementen lagen nagenoeg plat en op het ministerie van financiën werden de zaken waargenomen door slechts een handvol ambtenaren. Willem Duisenberg, de toenmalige minister, was ergens in Friesland aan het zeilen. De jonge beleidsmedewerker Dik Wolfson kreeg een telefoontje. Er was een koerier op weg uit Parijs met de nieuwe prognoses van de OESO, of hij er even naar wilde kijken. Een uur later kraakte de marinofoon van de minister. Hij kreeg het advies aan wal te gaan en een Beerenburgje te pakken, want wat ze hem te vertellen hadden was niet geschikt voor een open radio-verbinding.

In een café hoorde Duisenberg wat er aan de hand was: zijn hele financiële beleid lag aan diggelen. De OESO was met cijfers gekomen die niets heel lieten van de uitgangspunten waarop Duisenberg zijn begroting voor 1976 had gebaseerd. Er moest inderhaast een compleet nieuwe Miljoenennota geschreven worden. Het stuk, dat de geschiedenis in zou gaan als de "één-procents-operatie van 1975' was, zegt Wolfson nu, ""niets anders dan een politieke overval van Duisenberg op de ministerraad''. De actie slaagde. Het was het eerste barstje in het glanzende toekomstperspectief van de naoorlogse verzorgingsstaat.

Twee jaar eerder, bij het uitbreken van de oliecrisis, had Den Uyl al zijn beroemde rede gehouden, met de booschap: "Die tijden komen nooit weer'. Dick Wolfson: ""Alleen Den Uyl heeft dat toen al in de gaten gehad. In 1973 begon de hele structuur van onze economie te veranderen. Maar wij dachten dat we, met die enorme smak aan aardgasbaten, wel via veel bestedingen uit die crisis konden komen. We stimuleerden de consumptie. Er was overal geld genoeg voor, dachten we.''

De OESO vond het prachtig, die expansieve aanpak van de recessie. Toen het beroep op de sociale zekerheid steeg werden op grote schaal Rijksbijdragen in de sociale fondsen gestort. Achteraf heeft Wolfson zijn bedenkingen. ""Het volumebeleid, de beperking van het aantal uitkeringen, had natuurlijk twintig jaar geleden al ingevoerd moeten worden. Maar die term kenden de bedrijfsverenigingen en de sociale partners niet."

Optimisme

Het Hollands drama van de twintigste eeuw is samen te vatten in één vraag: waarom is in de jaren zeventig, toen bleek dat het met de WAO finaal uit de hand liep, niet aan de rem getrokken? Telde een gewaarschuwd man niet voor twee?

Al op 10 februari 1967 stuurde het interimkabinet-Zijlstra een opmerkelijk schrijven naar de Sociaal Economische Raad. Het was nog in de tijd van het ongeremde optimisme, de WAO zou pas een half jaar later in werking treden. Toch maakte de regering zich al zorgen: de ontwikkeling van de sociale zekerheid ging gepaard met een "belangrijke lastenstijging'. Die lasten bedroegen toen overigens niet meer dan 14 procent van het nationale inkomen, amper de helft van de huidige 28 procent.

Minister van sociale zaken Veldkamp vroeg de SER in 1967 onder meer of er voor de hele sociale zekerheid één uitvoeringsorganisatie kon komen, met per stad of regio één kantoor voor alle uitkeringen. Een soort sociale supermarkt. De vakbonden moesten zich in zijn visie beperken tot "inspraak'. Erg veel haast maakten de sociale partners niet met het SER-advies. Waarom zouden ze? Elke verandering zou waarschijnlijk afbreuk doen aan hun sinds 1952 opgebouwde machtsposities. Het zou liefst zeventien jaar duren voordat de SER met een antwoord kwam.

Rond 1973 - er waren toen al driehonderdduizend WAO'ers - stelde Jelle Zijlstra, inmiddels president van De Nederlandsche Bank, in vergaderingen met het kabinet-Den Uyl de WAO ter discussie. De wet was zo open en flexibel dat er geen enkele manier was om de toevloed te stoppen. Maar Den Uyl discussieerde liever over het monetaire beleid, dat na de oliecrisis "mee moest geven'. Zijlstra weigerde. Den Uyl reageerde furieus: ""Colijn, Colijn is weer opgestaan!''

""De politiek stond erbij en keek ernaar'', zo beschreef Den Uyls minister van sociale zaken, Jaap Boersma, het begin van de WAO-brand in de jaren zeventig. Men had andere dingen het hoofd: inflatie, werkgelegenheid, men werkte aan een verplichte pensioenwet. De beleidsambtenaren op het ministerie van sociale zaken beschouwden de WAO aanvankelijk als een enorme aanwinst op sociaal gebied. ""Het idee achter die wet van menselijke waardigheid en ontplooiingsmogelijkheden, dat vonden we prachtige, nieuwe gedachten,'' zegt de toenmalige directeur-generaal Sociale Zekerheid Leo Lamers.

Maar na enkele jaren bleek dat ze met de wet een geest uit de fles hadden losgelaten. Hun opzet was bedacht voor uitzonderingsgevallen, in een tijd van soberheid en economische groei, maar toen het er ècht op aankwam en de wet moest gaan fungeren voor grote massa's werklozen en arbeidsongeschikten bleek het systeem totaal uit de hand te lopen.

Lamers: ""De mentaliteit was helemaal veranderd. Controle was een vies woord geworden. In onze ogen was de uitkering een recht, die gedachten hadden we overal uitgedragen, maar toen de schaamte voorbij was, viel bij veel mensen elke remming weg. En de politiek steunde dat proces, lees de Kamerstukken uit die tijd er nog maar eens op na.'' Lamers herinnert zich nog goed de gesprekken naar aanleiding van de invoering van de WAO voor zelfstandigen, de AAW, in 1976. ""In die wet moesten volgens de Kamer dezelfde soepele toelatingseisen komen als voor de WAO, en daarover zaten we toen al met de handen in het haar. "Je kunt dit niet maken,' zeiden we tegen onze bewindslieden. Ze gaven ons volkomen gelijk, maar, zeiden ze, "in de Kamer redden we dat niet'.''

""Iedereen zei: "Die sombere economen toch, het waait wel weer over','' zegt Dick Wolfson achteraf. "In de jaren zestig en zeventig was, na de eeuwig benauwde jaren vijftig, een cultuur ontstaan van: ons kan niets gebeuren. De angst van onze vaders voor een terugkomst van de crisis was eindelijk voorbij.''

Psychische klrachten

De cijfers logen er intussen niet om. Tegen het eind van de jaren zeventig waren er al meer dan 650.000 Nederlanders arbeidsongeschikt verklaard. In verhouding waren dat er twee keer zoveel als in Duitsland en Zweden, en drie keer zoveel als in de VS. Bovendien werden in Nederland opvallend veel mensen met psychische klachten, onder wie veel jongeren, in de WAO opgenomen. Wat waren de oorzaken van die WAO-explosie?

Lamers noemt er drie, in combinatie. Ten eerste was er de "rek' van de wet. De Federatie van bedrijfsverenigingen besloot in 1973 dat "moeilijk aan werk kunnen komen' ook een vorm van "arbeidsongeschiktheid' was. Mensen die eerder werkloos waren dan invalide konden zo een welvaartsvaste uitkering krijgen tot hun vijfenzestigste op kosten van de WAO.

Ten tweede legden de uitvoerders van de wet de nadruk op ziek-zijn in plaats van op de mogelijkheden om iemand er weer bovenop te helpen. Men keek alleen naar de mate waarin iemand ziek was, en niet in hoeverre hij, na de nodige aanpassingen, weer actief zou kunnen zijn. En in de derde plaats wist het bedrijfsleven al heel snel de WAO te vinden als er mensen moesten afvloeien. En dat gebeurde op grote schaal in de jaren zeventig, bij de overgang van de "klassieke' Nederlandse industrieën naar de moderne, geautomatiseerde high-tech bedrijven. Toen de scheepsbouw onderging fungeerde de WAO bijvoorbeeld als vangnet voor het ontslagen personeel.

Ingrijpen kon niet. De autonomie van de uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid was heilig. Een staatssecretaris van sociale zaken kon zich niet rechtstreeks tot een bedrijfsvereniging wenden, of tot de Gemeenschappelijke Medische Dienst die bepaalde of zieke werknemers na een jaar recht kregen op een WAO-uitkering. De bewindsman kwam niet verder dan de Sociale Verzekeringsraad - die vormde een buffer tussen de politiek en de praktijk.

Binnen die praktijk regeerden de sociale partners. Hun invloed was goed te merken bij verzoeken om herscholing. Als ze "buiten de bedrijfstak' lagen, maakten zulke verzoeken weinig kans. Jammer voor de cliënt, maar het was niet anders. De sociale partners zorgden via de "kleine commissies' ook voor een ruime interpretatie van de wet. Als een keuringsarts weigerde iemand ziek of arbeidsongeschikt te verklaren, gaf de kleine commissie de klager vaak alsnog gelijk. Zo werden "strenge' artsen afgestraft.

De dagelijkse uitvoering van de sociale zekerheid was in handen van een snel uitdijende uitkeringsbureaucratie die haar eigen wetten creëerde. Hoe meer uitkeringen, hoe meer personeel, hoe groter de carrièrekansen. Bevorderlijk voor de beperking van het aantal uitkeringen was het allemaal niet.

""Kafka-achtige toestanden treft men niet aan in het overheidsapparaat, wel op het raakvlak van vierde en vijfde macht, waar ambtelijke apparaten en particuliere organisaties op elkaar inspelen en waar niet meer valt na te gaan waar de beslissingen worden voorbereid en genomen,'' schreef Joop den Uyl in diezelfde jaren zeventig.

Alleen in zo'n schimmenwereld, waar niemand meer voor iets verantwoordelijk gesteld kan worden, kon zich ook het verdere verloop afspelen van de bovengenoemde adviesaanvraag aan de SER van het kabinet-Zijlstra, uit 1967. Lijvige rapporten van organisatie-adviesbureaus (Berenschot en Bosboom & Hegener) verdwenen in de prullenmand. Een actievere besturing van de sociale zekerheid, daar moesten de sociale partners niets van hebben. De bedrijfsverenigingen waren autonoom en dat moest zo blijven, wat de "schriftgeleerden' ook mochten beweren.

In 1976 nam het kabinet, het wachten beu, het initiatief. Er kwam een ambtelijke projectgroep, met Leo Lamers als voorzitter. Ook de projectgroep-Lamers concludeerde in 1979 dat de beheersbaarheid van de sociale zekerheid te wensen overliet. Er waren te veel uitvoeringsorganen en ze waren te autonoom. De SER had de twee adviesbureaus inmiddels nogmaals aan het werk gezet, maar die moesten nu een rapport produceren dat de sociale partners wèl beviel. Dat lukte wonderwel.

Uiteindelijk kwam de SER op 18 mei 1984, zeventien jaar na de aanvraag, met een advies. Het kabinet, zo schreef men, mag niet ""voorbijgaan aan het in de loop der tijd verworven belang en de historisch bepaalde positie van de sociale partners in de uitvoering''. De onafhankelijke adviseurs die zich over de kwestie hadden gebogen dachten daar anders over, maar hun stem had geen gewicht. Lamers: ""Ik werd uitgemaakt voor centralist.''

Stammenstrijd

En dan was er bij de WAO-kwestie ook nog eens de ambtelijke stammenstrijd die vaak al dateerde van ver voor de oorlog.

Bij de introductie van de WAO lag het voor de hand dat er een bloeiende samenwerking zou ontstaan tussen de bedrijfsverenigingen, de GMD, de arbeidsbureaus, de arbeidsinspecties en de desbetreffende afdelingen op het ministerie. In de praktijk echter werkten de sectoren "arbeid' en "sociale voorzieningen' op het department de afgelopen kwart eeuw volledig langs elkaar heen. De ambtenaren op het terrein van sociale verzekeringen zetelden op het ministerie in Den Haag, die van Arbeidsvoorzieningen zaten in Rijswijk, de sector Arbeidsverhoudingen resideerde in Voorschoten. Ook bij de bonden was de onoverbrugbare kloof tussen arbeid en zorg een gegeven. Lamers: ""Iedereen paste op zijn eigen winkel en niemand probeerde iets van een geïntegreerd beleid op te zetten.''

Ook het GAK, het Gemeenschappelijk Administratiekantoor dat voor dertien van de negentien bedrijfsverenigingen de uitvoering verzorgt, heeft het er volgens Lamers volkomen bij laten zitten. En ook ""de GMD heeft de bedoeling van de makers van de WAO nooit waargemaakt.'' Geen politicus nam de patstelling serieus. Lamers: ""De rapporten die we uitbrachten verdwenen onder tafel. De horizon van een politicus is bijna nooit een vergezicht. Het gevolg was dat er een uiterst eenzijdig systeem ontstond, enkel gericht op uitkeringen.''

Het einde van de jaren zeventig werd gekenmerkt door een "krimpend wereldbeeld'. Naast de voortdurende stijging van het aantal WAO'ers ging nu ook het aantal werklozen fors omhoog. De overheid financierde inmiddels bijna dertig procent van de totale sociale zekerheid. De kranten begonnen te praten over de "franje' die van de sociale zekerheid af moest. Intern wist men toen al dat het om heel wat meer ging.

""Het was een complete cultuuromslag,'' zo herinnert Dick Wolfson zich de eerste ambtelijke bezuinigingsvergaderingen. ""Je moet je voorstellen: alle mensen die de voorafgaande jaren het stelsel van sociale voorzieningen hadden helpen opbouwen, werden uitgenodigd om er de bijl in te zetten. Er zaten daar in die zaal oudere topambtenaren die er hun hele loopbaan mee bezig waren geweest. Die zaten daar met een blik alsof ze burgemeesters in oorlogstijd waren.''

Wolfson had een brief van zijn chefs van Financiën in zijn zak: het aantal WAO'ers moet omlaag. De vergaderingen begonnen altijd zakelijk, maar, vertelt Wolfson, ""na een uur voelde je de emotie. Je zag het aan de manier waarop de onderhandelaars erbij zaten. Niemand wilde inleveren. Niemand wilde als eerste mensen aanmelden voor deportatie. Ze vonden het puur slecht wat ze deden.''

In 1982 kwamen er elke maand tien- tot vijftienduizend werklozen bij. Het Rijk stond aan de rand van een faillissement, de economie aan de rand van een afgrond. De wal moest het schip keren. Na de val van het kortstondige kabinet Van Agt/Den Uyl greep het eerste kabinet-Lubbers (1982/'86) in. De uitkeringen werden bevroren en zelfs één keer met drie procent verlaagd; de WW, de WAO en de Ziektewet gingen omlaag van tachtig naar zeventig procent van het laatst verdiende loon; de Rijksbijdragen werden tot bijna nul gereduceerd. De stelselherziening per 1 januari 1987 zorgde er niet alleen voor dat de overheid zich geheel terugtrok uit de financiering van werkloosheidsuitkeringen, maar haalde bovendien de "verdiscontering' uit de WAO. Met andere woorden: de keuringsartsen mochten "werkloosheid' niet langer vertalen in "arbeidsongeschiktheid'. Wolfson: ""Zo'n oude vakbondsman als Herman Bode verzette zich hevig. Dit was een aantasting van alles waarvoor hij zijn leven lang had gevochten. Soms zat hij met tranen in de ogen bij de vergaderingen van de SER.''

Zondebok

De publieke opinie had intussen een zondebok gevonden: de uitkeringsgerechtigden. Er werd veel gesproken over "fraude', "profiteurs' en "harde maatregelen'. Alle aandacht ging uit naar de kortingen, voor de problemen in de organisatie en de uitvoering had men geen oog.

Moet nu de blaam van het WAO-debâcle helemaal bij de sociale partners worden gelegd? De Bijstandswet, die door de overheid en niet door de sociale partners wordt uitgevoerd, is ook niet bepaald een wonder van efficiency. Bovendien blijkt bij de overheid zelf het aantal arbeidsongeschikten sneller te stijgen dan in de particuliere sector.

Vooraanstaande CDA'ers als prof. Wil Albeda (minister van sociale zaken van 1977 tot 1981) en de voorzitter van de Ziekenfondsraad Lou de Graaf (staatssecretaris van sociale zaken in 1977-1981 en 1982-1989) pleiten voor een actieve rol van werkgevers en werknemers (het "maatschappelijk middenveld') bij de uitvoering van de sociale zekerheid. ""Het overlegmodel past bij onze samenleving,'' aldus De Graaf, die waarschuwt ""nimmer het kind met het badwater weg te gooien''. Albeda wil de wildgroei van de WAO niet de sociale partners in de schoenen schuiven. ""Het kàn hun fout niet zijn,'' zegt hij, ""want daarvoor hebben ze onvoldoende macht binnen de uitvoeringsorganisaties.''

Maar Albeda verheelt niet dat van het oude confessionele ideaal van de soevereiniteit in eigen kring, met een levendige participatie van de belangenorganisaties, weinig terecht is gekomen. De burger heeft nauwelijks een gevoel van "betrokkenheid' en de uitvoeringsorganisatie ""gaat haar eigen weg'', zegt hij. De Graaf ging onlangs nog een stap verder. ""Het kost mij geen moeite te erkennen dat ook sociale partners boter op hun hoofd hebben als het gaat om een verkeerde toepassing van sociale verzekeringen.''

Nieuwe ingreep

Maar men bleef in dezelfde mate een beroep doen op de sociale zekerheid als voorheen. In 1991 werd de grens van 900.000 WAO'ers overschreden. Van alle werknemers ouder dan 55 jaar was meer dan de helft "arbeidsongeschikt' verklaard. Ondanks het economisch herstel gingen, mede door de vergrijzing, het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid na 1985 opnieuw omhoog. Het aantal uitkeringen per honderd werkenden steeg van 36,0 in 1960 tot 85,5 in 1991.

Een nieuwe ingreep was nodig. In februari 1991 vroeg het kabinet Lubbers/Kok aan de SER wat er met de WAO en de Ziektewet moest gebeuren. De Kroonleden van de SER, onder wie Wolfson, hoopten dat een volumebeleid misschien nog een uitweg zou bieden. Een bezoek aan de GMD in het voorjaar van 1991 werkte ontnuchterend: volgens de keuringsartsen had een strenger begrip "passende arbeid' nauwelijks effect.

De SER adviseerde in juli het mes in de WAO te zetten en het kabinet volgde een dag later dat advies - zij het op eigen wijze. De politieke en maatschappelijke ophef was enorm. In augustus haalde het kabinet in zekere zin bakzeil, maar de politieke onrust bleef groot, vooral binnen de PvdA. Wanhopig vroegen de sociaal-democraten zich af hoe het zo ver had kunnen komen. Voor het eerst in veertig jaar was wat hen betreft de uitvoeringsbureaucratie niet meer heilig.

Zo kwam langzaam een bres in de muren rondom de wereld van de bedrijfsverenigingen, het GAK, de GMD, de werkgevers, de vakbonden en de Sociale Verzekeringsraad. De wereld waar collega's collega's controleerden, en sociale partners sociale partners.

Leo Lamers maakte mee hoe de verstrengeling in de praktijk werkte. ""Zo'n Sociale Verzekeringsraad vraagt om zeer krachtige bestuurders.'' Maar men schroomde soms niet zwakke figuren op vitale posten neer te zetten omwille van de lieve vriendschap. ""Ik zag dat allemaal gebeuren, ik kon wel janken.'' Soms ook grapte Lamers erover. Tegen Jan Mertens, die furore had gemaakt met zijn lijst van de tweehonderd machtigste mensen van Nederland, zei hij: ""Beste Jan, weet je waar die tweehonderd van jou zitten? Die zitten in de SER, in de Sociale Verzekeringsraad, bij het GAK, in het bestuur van de bedrijfsverenigingen, het hele cirkeltje rond.''

Met de liefde en de geestdrift waarmee al deze sociale wetten ooit waren opgebouwd, was het voorgoed voorbij.