Kernkabinet Lubbers/Kok dilemma voor Brinkman

In de besluitvorming over de overheidsfinanciën en het sociaal-economisch beleid heeft de afgelopen jaren in alle stilte een kleine revolutie plaatsgehad met vèrstrekkende gevolgen. Deze komt erop neer dat premier Lubbers (CDA) en vice-premier Kok (PvdA), tevens minister van financiën, op dit terrein al enige tijd gezamenlijk optreden als een kernkabinet.

In de praktijk betekent dit dat zij het eerst samen eens worden over de belangrijkste financiële en sociaal-economische vraagstukken. Pas daarna worden andere ministers of de ministerraad ingeschakeld in de besluitvorming. Die hebben vervolgens geen of nauwelijks speelruimte.

Het verschil met de besluitvorming in de voorgaande twintig jaar is groot. De premier en de vice-premier/minister van financiën hebben nu in beginsel dagelijks contact. Onder de voorgaande kabinetten beperkte dat contact zich doorgaans tot wekelijks overleg. In die periode was in de beleidsvoorbereiding een belangrijke rol toebedeeld aan de sociaal-economische "vijfhoek', een informeel overleg tussen de ministers van Algemene Zaken, Financiën, Economische Zaken, Sociale Zaken en Binnenlandse Zaken. De vijfhoek kwam vaak bijeen om de eerste voorstellen, suggesties en notities van de afzonderlijke ministers en de adviezen van de financiële topambtenaren in de Centrale Economische Commissie (CEC) te bespreken. Tot harde conclusies kwam het maar zelden omdat elke minister in de vijfhoek, die het algemeen belang voorop zou moeten stellen, zijn eigen belangen verdedigde. Dat is ook de reden dat de vijfhoek nooit is uitgegroeid tot een sociaal-economisch kernkabinet. Uiteindelijk kwamen alle voorstellen en alternatieven weer eindeloos in de ministerraad aan de orde.

Onder het huidige kabinet is de vijfhoek teruggebracht tot een "vierhoek' door de minister van binnenlandse zaken zijn stoel te ontnemen (terugkeer naar de situatie die bestond vóór Wiegel (VVD) tijdens het eerste kabinet Van Agt als vice-premier op binnenlandse zaken zat). Deze vierhoek komt maar weinig bijeen. Dat betekent dat ook de rol van de ministers van economische zaken (Andriessen, CDA) en sociale zaken (De Vries, CDA) in de algemene voorbereiding van het financiële en sociaal-economische beleid beperkter is geworden.

Het optreden van Lubbers en Kok als tweehoofdig kernkabinet leidt er voorts toe dat het financieel-economische beleid minder uitvoerig dan voorheen in de ministerraad aan de orde komt. Een belangrijk deel van de besluitvorming wordt afgehandeld in bilateraal overleg tussen de minister-president en/of de minister van financiën met een of enkele vakministers. De terugkeer naar een meer bilaterale besluitvorming doet denken aan de situatie tussen 1945 en 1971, zoals prof.dr. W. Drees die heeft beschreven. Er is echter één wezenlijk verschil. De minister-president speelde toentertijd in de financieel-economische besluitvorming zelden een belangrijke rol.

Sinds begin jaren zeventig het financieel-economisch beleid meer een bezuinigingsbeleid werd heeft de minister-president zich grotere invloed toegeëigend. Van die toegenomen invloed profiteerden de ministers van financiën die flink wilden bezuinigen maar beperkt. De premier had ook te maken met ministers die niets van bezuinigen op de eigen begroting moesten hebben en met het voortbestaan van zijn kabinet. Toen het erop aan kwam liet Van Agt zijn minister van financiën Andriessen (CDA) ontslag nemen. Lubbers liet keer op keer zijn minister van financiën Ruding vallen door onmiddellijk na een bezuinigingsvoorstel van Ruding aan de ministerraad een eigen, minder vèrgaand voorstel naar de raad te sturen.

Zo ontstond onder vakministers een cultuur waarin ze de minister-president en de ministerraad gebruikten om onder bezuinigingen in het algemeen en bezuinigingen op de eigen begroting in het bijzonder uit te komen. Ze anticipeerden op bezuinigingsvoorstellen door voortdurend rekeningen met hoge, door financiën niet te controleren tegenvallers in te dienen of maakten zich schuldig aan vèrgaande overschrijdingen van hun vastgestelde begrotingen. Daardoor gaf het tweede kabinet Lubbers ongeveer twintig miljard gulden meer uit dan het bij zijn aantreden had afgesproken.

Wie de brieven vergelijkt die de huidige minister van financiën aan de ministerraad schrijft met die van zijn voorgangers ziet daarin grote verschillen. De miljardenclaims ontbreken nu. Er wordt duidelijker dan ooit gezegd dat er geen geld is. Meestal hebben de ministers dat al tevoren te horen gekregen. Wie extra's wil moet daarvoor elders op zijn begroting wegstrepen. Ook in de begrotingsuitvoering is een verschil te zien. Overschrijdingen van de vastgestelde begrotingen zijn beperkt. De nul-groei van de uitgaven, die thans door veel partijen wordt bepleit, is al verwerkt in de ramingen voor 1994 en verder. De begrotingsdiscipline is aanzienlijk verbeterd, zoals ook prof. dr. J. Zijlstra deze week constateerde. Dat heeft alles te maken met het feit dat Kok meer steun van de premier krijgt dan zijn voorgangers.

Een aantal factoren heeft deze veranderde houding van de minister-president en het ontstaan van het kernkabinet Lubbers-Kok in de hand gewerkt. Allereerst is een institutionele factor belangrijk: het feit dat de vice-premier tevens minister van financiën is. Kok is degene die het strengst is tegenover de vakministers. Lubbers kan het zich niet permitteren om de vice-premier en leider van de coalitiepartner op deze post onderuit te halen.

Daarnaast zijn er persoonlijke factoren. Beiden hebben gezag in het kabinet. Lubbers en Kok kunnen het voorts zakelijk goed met elkaar vinden. Ze zijn bovendien op economisch terrein aan elkaar gewaagd, al mist Kok de snelheid van denken, compromissen bedenken en beslissen, die Lubbers kenmerkt. Beide durven zich in het algemeen na genomen beslissingen onafhankelijk op te stellen tegenover de eigen achterban.

Wel deden zich juist op dit punt enige rimpelingen voor waardoor het kernkabinet even niet goed functioneerde. Zo nam Kok aanvankelijk onder druk van zijn partij in het openbaar enige afstand van de beslissingen over de WAO-wijziging (zomer 1991) en de koopkracht-ontwikkeling in 1993 (voorjaar 1992). Evenmin functioneerde het duo in de recente verwikkelingen rond de WAO.

Het best werkt het kernkabinet op het terrein van de rijksbegroting. Het intern gezamenlijk optreden van Lubbers en Kok maakt het voor afzonderlijke ministers en voor de ministerraad als geheel moeilijk dwars te gaan liggen. Maar ook naar buiten toe heeft het gevolgen. Dat de kaderbrief met de hoofdlijnen van de begroting 1994, die Kok deze week naar de ministerraad stuurde, al vooraf op instemming van de premier kan rekenen maakt het bijvoorbeeld voor de CDA-fractieleider in de Tweede Kamer, Brinkman, moeilijker om zich tot het uiterste tegen bepaalde voorstellen te verzetten.

Hij richt zich in de huidige situatie met zijn kritiek immers niet alleen tot de minister van financiën, terwijl er op de achtergrond nog een premier is die deze minister kan corrigeren. Hij richt zich nu ook meteen tot de premier die de minister van financiën al volmondig steunt. Dat brengt al gauw de coalitie in het geding. De vraag hoever hij kan gaan met zijn eisen zal daarom voor Brinkman nog een zware afweging worden.