De wereld privatiseert

Privatisering is overal populair. Omdat bedrijven doelmatiger en alerter worden, consumenten goedkoper en beter af zijn en de staat geld krijgt om financieringstekort of buitenlandse schuld te verminderen. Zo luidt althans de theorie. De praktijk kent nuances.

Telefoonabonnees in New York kunnen elkaar onbeperkt bellen voor minder dan twee dubbeltjes. Niet alleen de telefoontarieven zijn er laag. Men kan ook gebruik maken van een hele reeks betrekkelijk goedkope diensten. Er is bijvoorbeeld call waiting, een service die 5,19 dollar per maand kost. Tijdens een gesprek hoor je een piepje, waardoor je weet dat iemand je probeert te bereiken. Je drukt even de haak in en neemt de andere lijn. Door nog een keer de haak in te drukken, krijg je het eerste gesprek weer terug. Met three way calling is een gesprek met drieën of zelfs vieren mogelijk. Het kost de abonnee 4,15 dollar per maand; in combinatie met call waiting is het samen slechts 7,50 dollar.

De telefoonmaatschappijen in de Verenigde Staten zijn, in tegenstelling tot de meeste Westerse branchegenoten, sinds jaar en dag in particuliere handen. En in de slag om aandeel op een niet door de staat gemonopoliseerde markt wordt de telefoonabonnee in de watten gelegd.

Privatisering van staatsbedrijven is in alle opzichten een mondiaal fenomeen geworden. Sinds de Britse premier Margaret Thatcher een decennium geleden het startsein gaf voor de zegetocht van de vrije markt, zijn regeringen in tientallen landen gevolgd. Van Chili, Togo, en Nieuw-Zeeland tot Mexico, Singapore, Mongolië en Oekraïne. Openbare nutsbedrijven en ook luchtvaartmaatschappijen, petrochemische fabrieken en staalproducenten, in de jaren tachtig nog als "strategische' sectoren beschouwd - allemaal gaan ze in de aanbieding.

Volgens de Reason Foundation, een denktank in Californië, is de afgelopen tien jaar 250 miljard dollar door privatisering in staatskassen gevloeid. En het eind is nog lang niet in zicht. Alleen al in 1991 incasseerden overheden ongeveer 50 miljard dollar door staatsbedrijven te verkopen aan particuliere investeerders, zowel individuele aandeelhouders als andere firma's.

Vermindering van de oplopende financieringstekorten is voor veel landen een belangrijk motief om het staatsbezit te gelde te maken. “In de EG-landen speelt het streven om de tekortnorm van het Verdrag van Maastricht te halen een belangrijke rol”, zegt de Belgische emeritus-hoogleraar G. Vandewalle, een van de weinige academische deskundigen op het terrein van privatisering. Niet voor niets wil de Duitse regering, verlegen om kapitaal voor de wederopbouw van Oost-Duitsland, Deutsche Telekom voor de helft afstoten. Daarmee zouden de Duitsers zelfs de Britten naar de kroon steken. Want is de verkoop van 50,2 procent van British Telecom in 1984 voor 4,9 miljard dollar wel eens als “de moeder aller privatiseringen” aangeduid, analisten schatten de waarde van het Duitse telecom-bedrijf op niet minder dan 57 miljard dollar. In Italië is de verkoop van de omvangrijke staatsholdings aangekondigd, wat het door financiële schandalen getekende land meteen de gelegenheid biedt schoon schip te maken; juist de staatsbebedrijven zijn immers vaak een bron van corruptie en politiek cliëntelisme. In Frankrijk komt privatisering van de nog omvangrijke staatssector ongetwijfeld weer hoog op agenda na de verkiezingsoverwinning van rechts.

In landen van de Derde Wereld is ook de omvangrijke buitenlandse schuld een belangrijk motief voor privatisering. Zij onderstrepen op deze wijze hun wil de economie vergaand te liberaliseren, wat vertrouwen wekt bij investeerders in het buitenland. Neem het sprekende voorbeeld Mexico. Schuldverlichting in het kader van het zogenoemde 'Brady-plan' (naar de voormalige Amerikaanse minister van financiën Nicholas Brady) leverde het land de afgelopen twee jaar 8 miljard dollar op. In dezelfde periode vloeide volgens een schatting van de Wereldbank bijna het dubbele (15 miljard dollar) aan buitenlands kapitaal toe als gevolg van de omvangrijke privatisering. Vandaar dat de Wereldbank aan tientallen ontwikkelingslanden technische en financiële steun geeft voor de uitvoering van privatiseringsprogramma's.

Pag.12: Wereldbank: effect privatisering positief; Zelfs waterleidingbedrijven bewegen zich tegenwoordig op de wereldmarkt

Levert privatisering ook het gewenste resultaat op? Verbetert de bedrijfsefficiency en is de consument beter af? Volgens een vorig jaar verschenen studie van de Wereldbank - Privatization. The lessons of experience - is dat meestal het geval. Op basis van onderzoek naar twaalf privatiseringsprojecten in Chili, Maleisië, Mexico en Groot-Brittannië komen de onderzoekers tot hun gunstige conclusies. In tegenstelling tot veel andere studies isoleerde de Wereldbank het effect van privatisering van de macro-economische groei en de technische ontwikkeling in de landen, die altijd het winstpotentieel van alle ondernemingen bevorderen.

Bij de onderzochte projecten ging het om luchtvaart, telecommunicatie, elektriciteitsproduktie, transport en een loterij. In elf van de onderzochte gevallen nam de binnenlandse welvaart toe, dat wil zeggen dat het totale saldo van kosten en baten voor kopers, regeringen, consumenten en werknemers positief was. Zelfs als rekening werd gehouden met ontslagen en vervroegde uittreding, ging de factor arbeid er als geheel op vooruit, door hogere lonen voor achterblijvende werknemers en vervangende produktieve werkgelegenheid elders. Werknemers boekten veelal ook winst doordat de waarde van de aandelen in het eigen bedrijf omhoog schoot.

Meest opvallend verschijnsel was de enorme groei van de investeringen bij de onderzochte bedrijven, die, eenmaal bevrijd van het staatsjuk, een beroep kunnen doen op de kapitaalmarkt. In één geval ging het mis. Air Mexicana liep met de aankoop van veertien Airbus-toestellen wat al te voortvarend vooruit op een toeristische boom die nooit kwam. De Chileense telefoonmaatschappij daarentegen wist haar capaciteit na privatisering in vier jaar tijd te verdubbelen en winstgevend te exploiteren.

In de meeste van de onderzochte gevallen steeg de produktiviteit door beter personeelsmanagement. Een aantal geprivatiseerde bedrijven verhoogde de om politieke redenen vaak lage prijzen, waardoor deze nu een betere afspiegeling vormen van de economische schaarsteverhoudingen. De consument betaalt weliswaar meer, maar de belastingbetaler draait niet, of veel minder, op voor staatsssubsidies. Of privatisering gunstig is voor het milieu, is volgens de Wereldbank onduidelijk. Enerzijds werken staatsbedrijven vaker met oude, vervuilender technieken; anderzijds zijn particuliere bedrijven door hun jacht op winst eerder geneigd vervuiling op de koop toe te nemen. Groot-Brittannië was de afgelopen tien jaar een "levend laboratorium' voor privatiseringsexperimenten. Er vallen wijze lessen uit te leren, niet in de laatste plaats omdat deskundigen bij de success story van Margaret Thatcher een aantal kritische noten plaatsen.

De Iron Lady had sterk politiek-ideologische motieven. Ze wilde liefst van alle Britten kapitalisten maken. Dat is haar wonderwel gelukt. Het aantal aandeelhouders in Groot-Brittannië is opgelopen van twee miljoen tot ruim negen miljoen. Dat wil zeggen dat een op de zes Britten aandelen in bezit heeft. Met de verbreiding van het volkskapitalisme wilde Thatcher tegelijk de Labour-oppositie een hak zetten. Uit vrees voor hernationalisatie zouden al die kleine aandeelhouders zich natuurlijk nog wel drie keer bedenken om op de socialisten te stemmen.

Het aandelenbezit werd niet alleen bevorderd door belastingfaciliteiten. De aandelen werden vaak veel te goedkoop verkocht; de regering kon zich immers geen mislukking van het grootscheepse privatiseringsproject veroorloven. De privatisering van British Telecom (BT) was alleen al door haar omvang tot een prestige-object voor Thatcher geworden. De koers van BT steeg in het eerste jaar na de privatisering dan ook veel sterker dan de beursindex, het verschil beliep zelfs 155 procent; bij Cable & Wireless was het verschil niet minder dan 295 procent. Geen wonder dat in Londen verhalen de ronde deden dat zelfs Labour-parlementariërs aandelen hadden gekocht. “Het heeft de Britse gemeenschap veel geld gekost”, onderstreept hoogleraar Vandewalle.

De verkoop van Rover was ook zo'n merkwaardig staaltje van Thatcheristisch koopmanschap. De Amerikaanse automobielfabrikant Ford was bereid 600 miljoen pond voor de Rover-groep op tafel te leggen. De Britse regering wenste echter geen buitenlandse koper. British Aerospace (BAe) kocht Rover uiteindelijk voor slechts 150 miljoen pond. Bovendien kreeg BAe heimelijk nog 38 miljoen pond aan financiële voordelen. Dat leidde niet alleen tot een politieke rel in het Lagerhuis, maar ook tot een eis van de Europese Commissie tot terugbetaling.

De praktijk in Groot-Brittannië laat ook zien met welk dilemma overheden bij privatisering van openbare nutsbedrijven worden geconfronteerd. Het natuurlijke monopolie waarover de meeste van deze instellingen beschikken zou wegens het vrije-marktprincipe en het belang van de consument aan banden moeten worden gelegd door toezicht en regulering. Maar het is juist in het belang van de schatkist het monopolie zo veel mogelijk te laten voortbestaan, omdat de aandelen dan veel meer opleveren.

De financiële verschillen kunnen enorm zijn. Neem Deutsche Telekom. Volgens een schatting van Salomon Brothers is de marktwaarde van dit bedrijf bij een lichte regulering 57 miljard D-mark. Bij een strenge regelgeving is de Duitse telecommunicatie-gigant nog maar 18 miljard dollar waard. Dat verschil heeft alles te maken met de ruimte die een onderneming krijgt om winst te maken. De bevrijding van streng staatstoezicht is geen garantie voor meer concurrentie. In Groot-Brittannië is het toezicht op British Telecom toevertrouwd aan het onafhankelijke Office of Telecommunications (Oftel). Volgens een overeenkomst tussen BT en Oftel mochten de binnenlandse tarieven de eerste vier jaar na de privatisering slechts met het inflatiepercentage omhoog. Om de tarieven voor internationale gesprekken laag te houden, kreeg concurrent Mercury Communications het recht internationale telefoonlijnen te exploiteren. Maar toen Mercury in 1987 van de Italiaanse telefoonmaatschappij toestemming kreeg lijnen naar Italië te exploiteren, verhoogde BT zijn tarieven naar dat land juist met 15 procent als signaal dat het geen prijsoorlog wenste. Uit een vertrouwelijk rapport, waaruit de Britse pers enkele jaren geleden publiceerde, bleek dat de winstmarge van BT op internationale geprekken bijna 60 procent bedroeg. En uit een vorige week gepubliceerd onderzoek van de consultantsgroep National Utility Services blijkt dat de binnenlandse telefoontarieven in Engeland nu hoger zijn dan in enig ander Europees land. Met de winst van British Telecom, die de afgelopen jaren steeds is gestegen, valt het dan ook reuze mee. Het winstcijfer ligt nu rond de 3 miljard pond per jaar. “Dat is 95 pond per seconde,” schreven de Britse tabloids.

De houding bij het Britse publiek is dan ook kritischer geworden. Vooral na de wel erg voortvarende privatisering van de gas-, elektriciteits- en watervoorziening is de vraag gerezen of de onafhankelijke toezichthoudende organen, die voor deze sectoren zijn opgericht, wel voldoende in staat zijn de belangen van de verbruikers te beschermen. Toezichthouder Ofgas heeft onlangs voorgesteld British Gas (geprivatiseerd in 1986) in twaalf regionale maatschappijen te splitsen, die met elkaar moeten kunnen concurreren. Voor de distributie van gas zou een aparte maatschappij moeten worden opgericht om concurrenten eerlijke toegang tot het leidingnet te garanderen.

De toezichthouder voor de electriciteitssector (Offer) leeft zo langzamerhand op voet van oorlog met het duopolie van producenten, National Power en PowerGen, die in 1990 werden geprivatiseerd. Iedereen in Groot-Brittannië is het erover eens dat de beide elektriciteitsproducenten, die aan een reeks regionale maatschappijen leveren, door een dominante positie hun wil aan de markt opleggen. In het Britse parlement is gesuggereerd dat Offer de verhouding van kosten en winst zou moeten reguleren, maar dat vergt een zeer tijdrovend onderzoek van de hele bedrijfsvoering; het zou bovendien in tegenspraak zijn met de bedoeling van de hele privatiseringsoperatie, namelijk dat de concurrentiestrijd de prijzen drukt.

Eerder deze maand suggereerde Offer aan National Power en PowerGen een aantal elektriciteitscentrales aan andere producenten te verkopen, maar daar voelen ze helemaal niets voor. De duopolisten kunnen de regering zelfs chanteren, want binnenkort moeten de contracten voor aankoop van dure Britse kolen worden vernieuwd. En daarmee is de politiek gevoelige sluiting van de mijnen in het geding. National Power en PowerGen hebben hun voorwaarden al gesteld: ze willen de zekerheid dat Offer hun praktijken niet voorlegt aan de officiële monopoliecommissie.

Ook de privatisering van waterleidingbedrijven (in 1989) heeft problemen opgeleverd. Toezichthouder Ofwat zal de regulering strakker aanhalen om de consumentenprijzen in de hand te houden. De problemen met de openbare nutsbedrijven verklaren deels de politieke discussie die in Groot-Brittannië is opgelaaid over het plan tot privatisering van British Rail. De uitvoering ervan is bovendien gecompliceerd, omdat veel spoorverbindingen verliesgevend zijn. Geen wonder dat achtereenvolgende kabinetten hun tanden erop stuk beten.

Het tekent de wereldwijde vlucht van het fenomeen privatisering dat Groot-Brittannië de kunst in dit geval kan afkijken van Argentinië, waar de privatisering van de spoorwegen over enkele maanden is afgerond. De Wereldbank steunde het project met een lening van 300 miljoen dollar om een afvloeiingsregeling voor de helft van de 91.000 employees te financieren. Vanaf mei nemen privé-ondernemingen de Argentijnse spoorwegen onder hun hoede. Het hele netwerk voor goederen- en passagiersvervoer is in stukken gesplitst, die afzonderlijk zullen worden geëxploiteerd. Dit geschiedt op basis van langjarige concessies, waarin een minimaal niveau voor dienstverlening en investeringen is vastgelegd. Hiervoor uitverkoren zijn op technisch vermogen vóórgeselecteerde kandidaten die de minste staatssubsidie vroegen. Onder hen zijn enkele gerenommeerde Amerikaanse spoorwegmaatschappijen. Curieus genoeg behoorde British Rail, berucht om zijn armzalige dienstverlening, tot een consortium dat uit de boot viel. Als alles volgens plan verloopt, kan de Argentijnse overheidssubsidie van bijna 600 miljoen dollar per jaar tot een kwart worden gereduceerd. Ondanks de talrijke praktische problemen lijkt er geen alternatief voor privatisering. De meeste overheden hebben niet eens de middelen om aan de minimale investeringsbehoeften te voldoen. Waar zou de Duitse overheid de vele miljarden vandaan moeten halen die nodig zijn voor modernisering van het Oostduitse telefoonnet?

Daarbij komt dat ook de markten voor diensten die voorheen in handen waren van staatsbedrijven steeds sterker internationaliseren. Zelfs waterleidingbedrijven bewegen zich tegenwoordig op de wereldmarkt. Onlangs haalden twee Franse en twee Britse maatschappijen een contract van een miljard dollar binnen voor verbetering van de watervoorziening en waterzuivering in Mexico-stad.

In de telecommunicatie is de globalisering van de markt het sterkst. De omvang van de wereldmarkt voor telecommunicatiediensten beliep in 1990 279 miljard dollar, tegen nog "slechts' 175 miljard in 1986. De Britse "denktank' Telecommunications Research Centre verwacht in 1995 een wereldmarkt, waarin 567 miljard dollar zal omgaan. Daarnaast is er nog de groeimarkt voor telecommunicatie-apparatuur, met een verwachte omzet van 169 miljard dollar in 1995. Wie een deel van die koek wil, moet voldoende bewegingsvrijheid hebben. Dat besef is inmiddels ook in Brussel doorgedrongen. Sinds kort circuleert daar een omstreden voorstel om de EG-markt voor binnenlandse telefoondiensten te liberaliseren.

Oosteuropese en ontwikkelingslanden stuiten met hun privatiseringsplannen vaak op praktische belemmeringen, zoals een nauwelijks ontwikkeld beurssysteem of een gebrek aan binnenlands kapitaal. Maar zelfs dat hoeft niet altijd een bezwaar te zijn. In 1986 werd de privatisering van de grootste bank van Jamaica begeleid door een grootse advertentiecampagne, waarbij prospectussen tot in de kleinste postkantoren werden verspreid. Het aanbod werd met 170 procent overschreven. Zo'n 30.000 Jamaicanen kochten aandelen, waardoor het aantal aandeelhouders in één klap vervijfvoudigde. En dat in een land waar de officiële beurs niet eens de hele week open is.

Soms ontbreekt aan de meest elementaire kennis. Zo gaf volgens het Wereldbank-rapport een ontwikkelingsland hoogrentende staatsobligaties uit juist op het moment dat een staatsbedrijf zou worden geprivatiseerd. Potentiële investeerders kozen natuurlijk voor de lucratieve waardepapieren. Ook bestaat het gevaar dat een rijke lokale elite of de politieke "nomenklatoera', die zijn geld soms door corruptie, smokkel of drugshandel heeft verkregen, de belangrijkste staatsbedrijven en daarmee de nationale economie in handen neemt. In de Filippijnen deden de "croonies' onder het Marcos-bewind hele goede zaken. Vandaar dat in een aantal Oosteuropese landen, waaronder Tsjechië, het voucher-systeem in zwang is, waarbij alle burgers bonnen kunnen kopen die recht geven op aandelen. “Ondanks problemen hebben landen zelfs onder de moeilijkste omstandigheden economisch voordeel behaald door privatisering,” aldus de onderzoekers van de Wereldbank. In Niger, een van de armste landen van Afrika, werd een textielfabriek die in overheidshanden was erdoor van de ondergang gered. En in Mozambique vervijfvoudige een agro-industrieel bedrijf de produktie.

De onderzoekers erkennen dat vooral in ontwikkelingslanden, met hun gebrekkige institutionele kader, privatisering van openbare nutsbedrijven veel moeilijker is dan van bedrijven die op een vrije markt opereren. Maar ook hier zijn praktische (tussen)oplossingen mogelijk, zoals managementcontracten en leasing. In het laatste geval ligt het commerciële risico bij de leasende partij.

Voor één partij is forse winst bij privatisering in elk geval verzekerd. Een miljardenmarkt ligt de komende jaren open voor consultants en merchant bankers.