Schaduwen over toekomstige Europese Unie

Na de euforie bij de geboorte van het Verdrag van Maastricht lijkt de EG te zijn getroffen door een postnatale depressie. Er is ernstige twijfel gerezen over de realiseerbaarheid van het onomkeerbare EMU-proces. De waarde van de politieke afspraken zal bovendien pas in de praktijk kunnen blijken. Niettemin blijft de Nederlandse regering optimistisch over de ontwikkeling van de EG in de door haar gewenste supranationale richting. De interne markt zou tot verdere politieke integratie dwingen. In een verbrede Gemeenschap is meerderheidsbesluitvorming op communautaire grondslag volgens haar onvermijdelijk, het beslissingsmechanisme bij handhaving van veto's zou immers volledig vastlopen.

De internationale werkelijkheid is niet zo rationeel als het kabinet suggereert. Om te beginnen staat het nog allerminst vast dat het "acquis', het bereikte definitief onomkeerbaar is. Volgens de regering heeft het bij de Maastricht-onderhandelingen "niet geringe moeite gekost de EG-rechtsorde en diens institutionele structuur voor aantasting te behoeden'.

Bovendien zou een verbrede pan-Europese Unie een geheel ander karakter kunnen dragen dan de communautaire Gemeenschap van nu. Het streven naar een supranationaal Europa wordt door zes negatieve ontwikkelingen bedreigd.

Allereerst is met de totstandkoming van de interne markt een belangrijke integratiestimulans weggevallen: het grote bedrijfsleven. Dat beschouwt zijn taak min of meer als volbracht. De ondernemers zouden zich wel eens van promotors tot periodieke dwarsliggers kunnen gaan ontpoppen. Veel nieuwe politieke prioriteiten worden immers als onnodig lastig of kostenverhogend beschouwd: bepaalde milieu- of energieheffingen, of de zogenoemde sociale dimensie. Ook de politieke wenselijkheid om onze markten voor Oost-Europa te openen, stuit op verzet uit concurrentieoverwegingen.

Een waarschijnlijk nog ernstiger bedreiging voor Europese eenheid vormen de maatschappij ontwrichtende problemen waar we op ons continent mee (zullen) kampen. We moeten rekening houden met enorme emigratiestromen uit armere of onveilige gebieden, hoge werkloosheid, grote milieuproblemen in Midden-Europa, internationale criminaliteit, groeiend racisme, en forse financieringsproblemen van zelfs de rijkere nationale overheden. Bij gebrek aan oplossingen zullen deze vraagstukken leiden tot politieke verdeeldheid in Europa.

Een derde ernstige stagnerende factor is het buitenlands- en veiligheidsbeleid. Ondanks de Maastrichtse voornemens op dit terrein komt daar in de praktijk bitter weinig van terecht. De structurele voorwaarden voor zo'n gemeenschappelijk beleid zijn in het post-Koude-Oorlogtijdperk eerder verslechterd dan verbeterd. De politieke samenhang is verder afgenomen. Een belangrijke oorzaak is dat de bindende factor van de externe bedreiging door de Sovjet-Unie is weggevallen. Bovendien hadden de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten samen een politiek-militair vacuüm in Europa achtergelaten, dat verscheidene Westeuropese staten op hun eigen manier wensen op te vullen. Rivaliteit en wantrouwen is zichtbaar in de toebedeling van taken aan NAVO en WEU. Frankrijk staat veelal tegenover meer Atlantisch georiënteerde staten. De positie van Duitsland wordt door de buurlanden nauwlettend afgetast.

Overwegingen van indamming of juist samenwerking strijden om voorrang. Ex-Joegoslavië is een harde, maar verhelderende "testcase'. De EG bleek noch inhoudelijk voorbereid, noch bestuurlijk geëquipeerd: het besluitvormingsmechanisme op intergouvernementele basis dwingt niet tot het zoeken van compromissen.

Ook het gebrek aan legitimatie kan de integratie verregaand ondermijnen. Voor een ontwikkeling naar een grotere Europese eenheid is een brede steun van de bevolking onontbeerlijk. Maar het gevaar bestaat dat het maatschappelijk draagvlak afkalft naarmate meer nationale soevereiniteit moet worden opgegeven. In reactie op Maastricht zijn in veel lidstaten allerlei tendenzen naar renationalisatie waarneembaar. Kritiek op Europese samenwerking is vaak moeilijk te ondervangen, omdat de voedingsbron veelal irrationeel is. Het gaat om een - overigens soms legitieme - angst voor verlies aan nationale identiteit, maar ook om gevoelens van onzekerheid en onveiligheid of onvrede over nationale politici die worden geprojecteerd op Brussel. Vooral bij stagnatie van de economische conjunctuur kan dit wel eens een hardnekkig fenomeen blijken.

Een vijfde schaduw die over de toekomstige Europese Unie hangt betreft de transparantie van de besluitvorming. Het toch al ondoorzichtige netwerk van beslissingsprocedures zal aanmerkelijk ingewikkelder worden. De EMU heeft onvermijdelijk al een Europa van meer snelheden tot gevolg. Na de uitbreiding zullen lange overgangsregelingen en al dan niet permanente uitzonderingsposities het patroon gaan bepalen. Het Nederlands ideaal van een supranationaal eenheidsmodel raakt dan helaas steeds verder achter de horizon.

Ten slotte zullen in een uitgebreide Gemeenschap de politieke verschillen zich waarschijnlijk verscherpen. De verscheidenheid aan koplopers en achterblijvers zal aanzienlijk groeien. Door omvangrijke deelparticipatie op basis van uitzonderingsclausules zal het huidige succesvolle patroon van politieke uitruil tussen beleidsgebieden niet meer mogelijk zijn. Ook zal in een uitgebreide Unie een structurele spanning ontstaan tussen de zuidelijke en oostelijke lidstaten. De concurrentie tussen armere landen om steun te verkrijgen zal toenemen en wat ernstiger is: waarschijnlijk een structureel karakter aannemen. Het zogenoemd "cohesieprobleem' zal de druk op de rijkere landen vergroten om dieper in, de overigens aan strikte EMU-normen gebonden, buidel te tasten. Voorts liggen er grote politieke meningsverschillen in het verschiet over de juridische vormgeving van de pan-Europese Unie. Grote en kleine staten hebben hierbij uiteenlopende belangen. Ook supranationaal of juist intergouvernementeel georiënteerde landen, staan tegenover elkaar.

Het is dus geenszins vanzelfsprekend dat het met Europa wel de (federale) Nederlandse kant uitgaat. De regering doet er verstandig aan niet blind te varen op de "objectieve' noodzaak van haar eigen voorkeursmodel, maar zoveel mogelijk te anticiperen op de ernstige bedreigingen. Nederland heeft het daarbij niet gemakkelijk. Onze structurele plaats of relatieve machtspositie is er sinds de val van de Muur niet op vooruitgegaan. Wij worden een steeds kleiner deel van een groter geheel. Wel komen er met de EVA-lidstaten enkele in veel opzichten gelijkgezinde landen bij. Maar daar staat tegenover dat onze Atlantische politieke rugdekking, die ons gebrek aan macht tegenover onze buren enigszins compenseerde, is verzwakt. De Amerikaanse politiek-militaire aanwezigheid is veel geringer dan tijdens de Koude Oorlog. Ook van onze Britse vrienden hoeven we geen steun voor ons federale (supranationale) streven te verwachten.

Dit brengt menigeen er toe om een bijzondere band met Duitsland te bepleiten. Inderdaad is Duitse steun voor ons vaak van essentieel belang. Maar we moeten geen eenzijdige afhankelijkheid creëren of cultiveren. Bovendien speelt Duitsland op buitenlands- en veiligheidsgebied nog steeds een zeer bescheiden rol.

Ook wordt door Nederlandse "Europeanen' wel aansluiting bepleit bij de Frans-Duitse as, die nog steeds als politieke motor van Europese integratie wordt beschouwd. Dit pleidooi staat haaks op de Nederlandse traditie van angst voor Frans-Duitse dominantie. Het kan evenwel geen kwaad ons van deze fobie te bevrijden. Duitsland vindt de verhouding met Frankrijk lang niet altijd even comfortabel en moet vaak onevenredige concessies doen. Voor onze Oosterburen is een derde partij, bijvoorbeeld de Benelux, wellicht een niet onwelkome aanvulling. De regering wil verder van het systeem van wisselende coalities geen "politieke strategie' maken. En alleen al door de aankondiging de huidige partijen tegen elkaar te willen uitspelen is zo'n strategie mislukt. Echter, alleen coalities zoeken per dossier, op basis van de merites van het onderwerp zelf, zoals de regering wil, is ook niet aanbevelingswaardig. Soms zijn immers de algemene politieke verhoudingen met bepaalde landen, belangrijker dan een "toevallig dossier'. Men moet af en toe toegeven aan een machtiger land op een kleiner onderwerp om zijn steun te verwerven op een belangrijker beleidsonderdeel.

Een goed doordachte, uitgebalanceerde coalitiestrategie is daarom van doorslaggevende betekenis voor de effectiviteit van het Nederlands beleid in het toekomstig Europa. Ook moet de regering af van het "Zwarte-Maandagcomplex'. We dienen ons in intellectueel en diplomatiek opzicht veel initiatiefrijker op te stellen. De nieuwe institutionele vormgeving zouden we niet over moeten laten aan de grotere lidstaten. Natuurlijk zullen supranationale blauwdrukken vroegtijdig worden afgeschoten. Maar waarom zouden we geen gematigder model uitwerken dat rekening houdt met de pluriformiteit in een brede Europese Unie? Nederland hoeft zijn Europese idealen niet op te geven. Wel is het wenselijk dat het zich minder "ideologisch' en formeel-juridisch opstelt. Alleen dan hebben we nog een kans dat de pan-Europese Unie nog enigszins gaat lijken op het beeld dat wij er nu nog van hebben.