"Lokaal fraude-onderzoek niet geldig voor het hele land'

Wat zijn uitkeringsfraudeurs voor types? Drie sociologen vonden het antwoord: het zijn gewone mensen.

Lodewijk Brunt, Hanneke Grotenbreg en Heleen Ronden, Frauderen: Achtergronden van uitkeringsfraudeurs en uitkeringsfraude, Amsterdam: Het Spinhuis, 1993. ISBN 90-73052-58-0

Een half miljard wil het kabinet bezuinigen op de sociale zekerheid. Hoe? Het opsporen van fraude lijkt een interssante mogelijkheid. "Maar', zegt antropologe Hanneke Grotenbreg, "over de omvang van de uitkeringsfraude en over de fraudeurs doen heel wat mythes de ronde.' Samen met de sociologen Lodewijk Brunt en Heleen Ronden schreef zij Frauderen: Achtergronden van uitkeringsfraudeurs en uitkeringsfraude. Vandaag presenteerden de auteurs het verslag van hun grotendeels door Sociale Zaken gefinancierde onderzoek aan staatssecretaris Ter Veld. Voornaamste resultaat: fraudeurs zijn overal, en vaak frauderen ze niet eens met opzet.

Grotenbreg: "Tot een jaar of vijf geleden waren sociale diensten nog bang om de privacy van hun cliënten te schenden, maar tegenwoordig werpen ze zich met verve op de uitkeringsfraude. Het ene onderzoek komt daarbij met nog schrikbarender fraude-percentages naar buiten dan het andere. In de berichtgeving worden die cijfers gegeneraliseerd naar het hele land - je zag het met de onderzoeken in Rotterdam en Groningen. Ontoelaatbare stemmingmakerij, wanneer je bedenkt dat het kleinschalige onderzoeken betreft die ook nog eens zijn uitgevoerd in wijken waarvan de sociale recherche vermoedde dat er veel gefraudeerd werd. Eén van de dingen die ons duidelijk is geworden, is dat lokale situaties te sterk van elkaar verschillen om ze naar het hele land te generaliseren. De ene gemeente is er meer op gebeten dan de andere om uitkeringsfraude op te sporen. In de ene plaats krijgt de opsporing van inkomstenfraude prioriteit, in de andere die van samenwoningsfraude. Mogelijkheden om zwart te werken zijn afhankelijk van de lokale arbeidsmarkt.

"En onder sociaal rechercheurs van één sociale dienst kunnen heel verschillende opvattingen bestaan over wat nu precies fraude is. In de middelgrote plaats waarin wij onderzoek deden, varieerden de schattingen van het fraude-percentage door sociale rechercheurs van twintig tot tachtig procent!'

Ook rond de persoon van de fraudeur worden volgens de Amsterdamse onderzoekers nogal wat mythes geweven. Opvattingen als zouden het allemaal "Mercedes-rijdende Haagse superfraudeurs', "buitenlanders' en "bijstandsmoeders' zijn, worden tegenwoordig hooguit nog in de winkel-op-de-hoek gehoord. Daarvoor in de plaats is echter een nieuw stereotype gekomen: de calculerende burger. In de politieke en media-discussie verschijnt hij als een zelfzuchtig individu dat elke handeling aan een koele kosten-baten-analyse onderwerpt en er niet voor terugdeinst om zich ten koste van de gemeenschap te verrijken. Dat het begrip oorspronkelijk door Leidse sociologen geïntroduceerd werd om de mentaliteit van slechts een hoog-opgeleid deel van een onderzoeksgroep werklozen te typeren, lijkt daarbij vergeten te zijn. Lodewijk Brunt: "Het stereotype van de "calculerende burger' is politiek aantrekkelijk omdat het een streng optreden rechtvaardigt. Maar wanneer je je verdiept in de achtergronden van uitkeringsfraudeurs, is het gemak waarmee fraudeurs als doelbewust handelende, immorele, egocentrische rekenmeesters worden afgeschilderd wel ergerlijk. Afgezien van een minderheid met een "criminele gezindheid', zijn uitkeringsfraudeurs in vrijwel alle opzichten doodgewone - over het algemeen laaggeschoolde - uitkeringsgerechtigden. Voor het superieure rekenwerk van de calculerende burger zijn de meesten niet vaardig genoeg. Een deel komt zelfs onbedoeld tot fraude, en dat is gezien de ingewikkelde regelgeving niet zo ongeloofwaardig is als het klinkt.

"Een voorbeeld: over het opzetten van een eigen bedrijfje bestaat de nodige verwarring. Met een RWW-uitkering mag je geen activiteiten in die richting ontwikkelen, zelfs al verdien je er geen cent aan. Met een bijstandsuitkering daarentegen hoef je je bezigheden pas te melden wanneer je eraan gaat verdienen. Ook voor bijverdienen gelden uiteenlopende bepalingen.

"Een ander deel van de "fraude' ontstaat doordat de huidige regelgeving achterloopt bij de veranderde samenwoningsvormen. Nu is het bijvoorbeeld zo dat wanneer twee werkende meisjes samen in een huis wonen en de één werkloos wordt, de ander verteld kan worden dat ze maar in het levensonderhoud van haar huisgenote moet voorzien. En wie vindt het terecht dat een gescheiden vrouw die probeert weer een relatie met haar ex-man op te bouwen, gekort wordt omdat hij veel bij haar is terwijl hij geen cent in haar kosten bijdraagt? Je kunt gerust zeggen dat de overheid er haast om vráágt dat mensen de regels overtreden'.

Bij hun onderzoek gingen Brunt, Grotenbreg en Ronden ervan uit dat je uitkeringsfraude kunt beschouwen als een "sociaal drama' waarbij behalve fraudeurs ook opsporingsbeambten, rechters, advocaten en anderen betrokken zijn. Met alle partijen spraken zij, waarbij ook fraudeurs uitgebreid aan het woord gelaten zijn.

Ze begonnen met een kwalitatieve analyse van tachtig dossiers van fraudegevallen. Een verslavende bezigheid, volgens de onderzoekers. Lodewijk Brunt: "Een uitgebreid dossier is zo dik als een telefoonboek en is een partiële levensgeschiedenis van die persoon. Uit zo'n dossier rijst een beeld van de persoon op dat weliswaar niet compleet is en in de interpretatie van diens gedrag ook gekleurd door de waarneming van de medewerker van de sociale dienst. In het begin verbaasden we ons vooral over het grote aantal cliënten dat de sociale dienst leek te zien als een soort ouder, die de plicht heeft om voor je te zorgen.

"De afhankelijkheid van de sociale dienst is groot en dat infantiliseert cliënten; daarin is er iets fundamenteel mis met de verzorgingsstaat. Soms is die afhankelijkheid "overerfd', bijvoorbeeld bij mensen die zijn opgegroeid in gezinnen die al "trokken' en die niet beter lijken te weten of geld komt van de "soos'. Naarmate we meer dossiers doorploegden verdween dat gevoel en bleef vooral het beeld bij van de overweldigende verknoping van problemen. Er treedt verschulding op waarbij het ene gat met het andere gedicht moet worden. En bij elke poging om uit de schulden te raken door "bij te verdienen' voelt zo iemand de hete adem van de sociale dienst in zijn nek. Een gevoel van claustrofobie houd je eraan over, van uitzichtloze narigheid. Je vraagt je af hoe het in vredesnaam zo ver heeft kunnen komen zonder dat deze mensen gewaarschuwd of geholpen zijn'.

Eigen sociaal netwerk

Uit de eerste analyse kwam een aantal thema's als belangrijk naar voren: verschulding, "overerfde' afhankelijkheid, het belang van het eigen sociaal netwerk voor de - al dan niet correcte - informatie over wat er met een uitkering allemaal mogelijk zou zijn. Aan de hand van deze thema's vergeleken de onderzoekers een steekproef van 144 fraudeurs met een controlegroep van 72 "gewone' uitkeringsgerechtigden die in overigens gelijke omstandigheden verkeerden. Waarom gaat de één wel tot frauderen over en de ander niet? Is er een verband met sekse, leeftijd, etnische achtergrond, buurt, schulden? Het bleek allemaal nauwelijks het geval. Lodewijk Brunt: "Nog niet eerder is er na onderzoek zo ondubbelzinnig geconcludeerd dat uitkeringsfraudeurs - gemeten naar een hele range van sociale kenmerken - niet van andere uitkeringsgerechtigden te onderscheiden zijn. Als onderzoeker bekijk je zo'n uitkomst met gemengde gevoelens: je hebt heel veel geïnvesteerd om met de minst spectaculaire conclusie thuis te komen, namelijk dat je geen verschil ziet. Bovendien is het een conclusie die in het fraude-debat voor meerderlei uitleg vatbaar is. Je kunt constateren dat uitkeringsfraudeurs geen boeven maar gewone mensen zijn, maar je kunt ook paniek zaaien vanuit het idee dat iedere uitkeringsgerechtigde een potentiële fraudeur is.'

De onderzoekers besloten vervolgens twintig fraudeurs uitvoerig te interviewen. De beleving van de schulden was een belangrijk thema. Leningen bij de Kredietbank voor eenmalige aankopen, het rood staan bij de bank, en het aflossen van rente bij postorderbedrijven bleek lang niet iedereen als schuld te ervaren. De onderzoekers citeren een vrouw die vertelde nooit te zullen lenen: "Ik hou niet van lenen. Hoe kan ik leningen terugbetalen van mijn netto? Ik heb via een postorderbedrijf een ijskast gekocht. Iedere maand met 100 gulden afbetalen. Aan de sociale dienst 100 gulden. De Kredietbank 150 gulden per maand. Dan is er het gas, water, licht en de huur. Soms houd ik 200 tot 150 gulden per maand netto over. Ik mag 300 gulden per maand rood staan en dat moet ik gebruiken om van te leven.'