TOEN HET NOG EEN EER WAS BELASTING TE BETALEN

The Making of a Bourgeois State. War, Politics and Finance during the Dutch Revolt door Marjolein C. 't Hart 238 blz., Manchester United Press 1993, f 110,05 ISBN 0 7190 3807 3

De omslag van dit boek toont Rembrandts portret van een belastingontvanger die troont tussen lijvige registers, schatkisten, geldzakjes en een goudschaal. Een passender illustratie is nauwelijks denkbaar voor een studie over de financiën van de Republiek der Verenigde Nederlanden in de eerste helft van de zeventiende eeuw. De organisatie van die overheidsfinanciën heeft, zo betoogt de Amsterdamse historica Marjolein 't Hart in haar zojuist verschenen The Making of a Bourgeois State, alles te maken met de staatsvorm van de Republiek, die in het zeventiende eeuwse Europa uitzonderlijk was. Zij doet dat in een vrij technisch, maar helder en strak betoog, waarin zij zich strikt beperkt tot een analyse van de staatsinkomsten en de werking van het centrale overheidsapparaat.

De vorming van sterke nationale staten in de vroegmoderne tijd wordt gewoonlijk verklaard vanuit de eisen die de toenmalige oorlogvoering stelde. Oorlog was duur. Legers bestonden uit huursoldaten, die regelmatig betaald moesten worden. Gebeurde dit niet, dan waren muiterijen en plunderingen onafwendbaar. Voor de financiering en efficiënte organisatie van hun oorlogen ontwikkelden een aantal Europese landen gaandeweg een sterk gecentraliseerd, bureaucratisch werkend overheidsapparaat. De neiging van dergelijke apparaten om een eigen leven te gaan leiden, los van het oorspronkelijke doel ervan, resulteerde ten slotte in een aantal absolutistische staten.

De Republiek voerde in deze tijd een langdurige oorlog tegen het machtige Spanje. In de verschillende fasen van de Opstand varieerde de omvang van het oorlogsapparaat en daarmee ook de kosten die eraan verbonden waren. Die kosten waren gigantisch voor een zo klein land als de Republiek. In 1641 bedroegen de staatsuitgaven ruim 23 miljoen gulden, waarvan bijna 90 procent bestond uit directe kosten voor de oorlog. In plaats van onder deze last te bezwijken, ontwikkelde de Republiek zich echter in deze periode tot een krachtige handelsnatie. Zij zaaide bloed en oogstte goud.

Dat heeft ook moderne auteurs ertoe verleid over de Republiek te spreken als een krachtige staat met een sterk ontwikkelde nationale identiteit. Juist in de Republiek leidde de last van de oorlogvoering echter niet tot centralisatie en bureaucratisering.

LANDVOOGD ALVA

De zeven verenigde provincies hadden geen gemeenschappelijke bestuurstraditie en geen vanzelfsprekend bestuurlijk centrum. Een van de belangrijkste gemeenschappelijke tradities was juist het verzet tegen de centrale belastingheffing die Alva als landvoogd had willen invoeren. In de Unie van Utrecht was nadrukkelijk het principe van de gewestelijke soevereiniteit vastgelegd. Deze traditie dwong hen tijdens de gezamenlijke oorlog andere manieren te ontwikkelen om de strijd te financieren en het land te besturen.

De Republiek beschikte zo over relatief weinig centrale bronnen van inkomsten. In andere Europese staten beschikten vorsten over eigen inkomsten uit koninklijke domeinen of aan hen voorbehouden rechten en belastingen. Ook vloeiden inkomsten uit de koloniën soms rechtstreeks in de staatskas. In de Republiek brachten daarentegen de provincies meer dan 80% van de staatsinkomsten op volgens een naar draagkracht vastgesteld aandeel.

De provincies konden zelf bepalen waar ze dat geld vandaan haalden. De belastingheffing sloot op die manier nauw aan bij de uiteenlopende economische structuren van de verschillende provincies. In de armere landprovincies lag de nadruk op grondbelasting. In de sterker verstedelijkte kustprovincies konden daarnaast ook handelstransacties en consumptiegoederen belast worden. De belastingdruk was voor de inwoners van vooral Holland en Utrecht relatief hoog, en vertoonde ook een gestaag stijgende lijn.

In tegenstelling tot elders lijkt echter, vooral in de hogere inkomensgroepen, belastingontduiking weinig gebruikelijk geweest te zijn. Het was zelfs een statussymbool om in het hoogste tarief te vallen. Bijna iedereen was ook belastingplichting. Adel en kerk waren hier niet vrijgesteld, zoals in andere Europese landen wel het geval was. Niet alleen betaalden de inwoners van de Republiek zonder al te veel protest hun belastingen, zij waren ook maar al te graag bereid te investeren in de steeds stijgende staatsschuld. Waar andere staten afhankelijk waren van buitenlandse financiers, leende de Republiek van haar eigen burgers. Het krediet van het rijke Holland was uitstekend. Het was dan ook dit gewest dat zich garant stelde voor de rentebetalingen op de staatsschulden.

Veel van de taken die in andere staten toevielen aan een centrale bureaucratie, werden in die Republiek waargenomen door de soevereine provincies. Zij ontwikkelden dan ook elk een eigen bestuursapparaat, dat zwaarder was, en ook zijn ambtenaren beter betaalde, dan de centrale organen van de Unie. De provincies brachten het geld op voor de gemeenschappelijke oorlogvoering. In de onderhandelingen over de verdeling van de lasten bedongen zij ook een vrij vergaande zeggenschap over de wijze waarop het werd uitgegeven. Elke provincie betaalde via de eigen ontvangers direct de taken die voor haar het meest van belang waren. Uiteindelijk kwam daarom slechts een deel van de inkomsten terecht bij de centrale ontvanger van de Unie.

Hetzelfde gebeurde hier en daar op stedelijk niveau. In een aantal havensteden werd een belasting geheven op het scheepvaartverkeer, waarvan de opbrengst bestemd was voor de admiraliteit. De grote handelshavens besteedden dit geld echter eerst aan de bescherming van hun eigen handelsbelangen, en dan pas aan die van de Unie.

GELDVERSLINDEND

De oorlogvoering leidde zodoende niet tot een versterking van een centrale, bureaucratische administratie. De zeven provincies ontwikkelden een decentrale bestuursvorm, die toegesneden was op hun sterk uiteenlopende financiële draagkracht en belangen. Zij waren bereid voor de gemeenschappelijke oorlogvoering te betalen zolang ze zeker wisten dat de eigen belangen veilig gesteld werden en prestigieuze administratieve functies niet alleen in het verre Den Haag te vergeven waren. De Provindies hielden welbewust de centrale administratie van de Republiek klein en goedkoop. Bovendien legden de adel en de kerk - beide doorgaans geldverslindende instituten die een grote rol speelden in een gecentraliseerde staat - slechts een gering beslag op de rijkdom van het land.

't Hart besluit haar analyse van de financiële en administratieve structuur van de Republiek met een pleidooi voor het belang van het fiscale apparaat in de beschrijving van staatsvorming. Aan de hand van voorbeelden legt zij verbanden tussen de financieringssystemen van verschillende Europese landen en hun respectievelijke vormen van overheidsbureaucratie. De eigenaardige, ver doorgevoerde decentralisatie in de Republiek smeedde sterke banden tussen centrale overheid en plaatselijke elites. De financiering van de Unie berustte immers op voortdurende onderhandelingen over particuliere belangen die gewesten en steden gediend wilden zien in ruil voor hun bijdrage aan de gemeenschappelijke lasten.

Sinds de Franse tijd is het gewestelijk particularisme in Nederland verdwenen, maar de politieke en confessionele versplintering bieden volgens 't Hart nog steeds ruime mogelijkheden voor deze traditionele onderhandelingscultuur.