Het Hollands drama 1; Om de macht van de zorg

Een stille revolutie overspoelt Nederland. De strijd gaat niet om de macht over de staat, maar om de macht over het verzorgingsapparaat. Vorig jaar september besloot de Tweede Kamer tot een parlementaire enquête over de uitvoering van de WAO, de Ziektewet en de Werkloosheidswet, drie wetten die door het bedrijfsleven en de vakbonden, de "sociale partners', worden uitgevoerd. Het gaat om enorme belangen: in 1993 was er in totaal bijna 50 miljard gulden mee gemoeid.

Na de schrik, de ontkenning en de acceptatie komt zo langzamerhand de schuldvraag bovendrijven. Hebben de uitvoeringskantoren het begeleiden van werknemers laten verslonzen, waarom waren de mazen in de wet twintig jaar lang zo groot? Eind maart begint de enquêtecommissie onder leiding van Flip Buurmeijer (PvdA) met de informele voorbereidende gesprekken, begin mei start het spektakel van de openbare hearings. Een eerste artikel in een serie van drie: gesprekken met oude en nieuwe hoofdrolspelers.

Ze kwamen uit het noorden en het zuiden. De één kwam uit het Friese Oosterbierum, de ander uit Dongen, bij Breda. De één was een HBS-scholier die wegens de prijs van het treinabonnement niet naar het gymnasium mocht, de ander een drukkersknecht, kind van een arme weduwe in het door de crisis geteisterde Brabant. De één werd minister van economische zaken, van financiën, premier en president van De Nederlandsche Bank. De ander werd de belangrijkste katholieke vakbondsman van na de oorlog en staatssecretaris van sociale zaken. Beiden hebben de opkomst, de bloei en het zinken van de Hollandse verzorgingsstaat van nabij meegemaakt en ze zijn nu weer terug bij af.

""Aan de socialisten heeft het niet gelegen'', zegt Jelle Zijlstra in zijn Wassenaarse flat. ""De romantiek van "alles moet kunnen' is later gekomen en uit een andere hoek. Veldkamp was geen socialist, zoals u weet. De PvdA'ers uit mijn tijd waren de strengsten van ons allemaal. Mensen als Hofstra, Suurhoff en Drees waren zo goed, zo strak, zo sober.''

Hij herinnert zich nog hoe ze in het kabinet-De Quay (1959-1963) op de valreep het wetsontwerp van de WAO behandelden. Hij maakte zich zorgen over de aanzuigende werking van de nieuwe wet. ""Maar Veldkamp zei in de ministerraad: "Jullie vergissen je. Absoluut'.'' In de Tweede Kamer hield Veldkamp vol dat op lange termijn gerekend moest worden op honderdvijftig-, misschien tweehonderdduizend arbeidsongeschikten.

Jan Mertens, de katholieke vakbondsleider, had toen al weinig fiducie in die prognose. In zijn kleine flat in Dongen hangen de muren vol herinneringen: een ingelijst stuk zetsel, een foto van zijn tien kinderen, een oude letterbak. Hij vraagt zich nog steeds, bijna dagelijks, af of hij als staatssecretaris in het kabinet-Den Uyl (1973-1977) nog iets had kunnen bijsturen. ""We merkten toen al dat er wat fout ging bij de uitvoering van de WAO. Maar we hebben nooit gedacht dat het probleem zo'n gigantische omvang zou aannemen,'' zegt hij. Ze hadden op dat moment in het Catshuis andere dingen aan hun hoofd: inflatie, werkgelegenheid, men werkte keihard aan een WAO voor zelfstandigen, de latere AAW. ""Maar in mijn achterhoofd, ja, inderdaad, daar zoemde voortdurend die WAO die maar groeide en groeide.''

Beklaagdenbank

Twee decennia later vormen negenhonderdduizend WAO'ers de directe aanleiding voor een parlementaire enquête. De artsen, de arbeidsspecialisten en de administrateurs van de bedrijfsverenigingen staan in de beklaagdenbank. Waarom hebben zij de wet misbruikt voor het massaal dumpen van overtollig personeel in de Ziektewet en de WAO? Waarom hebben ze zo weinig gedaan aan het begeleiden van patiënten, terug naar de arbeidsmarkt? Of zijn het vooral de werkgevers en werknemers die de bedrijfsverenigingen besturen die de schuld dragen?

Zijlstra wil niet goedpraten wat de sociale partners met ""ons kostelijk systeem van sociale zekerheid'' hebben gedaan, maar één ding weet hij zeker: het grootste probleem zit in de wet. ""Kijk maar naar de Bijstandswet, die wordt niet door bedrijfsverenigingen, maar door ambtenaren uitgevoerd. Je kunt toch niet zeggen dat dat een wonder van strakke controle is.'' Mertens wijst op de grote werkloosheid. ""Je kunt zieken en invaliden wel opnieuw geschikt maken voor de arbeid, maar is er in de huidige samenleving nog wel emplooi voor hen?''

In de Tweede Kamer nam de kritiek op de sociale partners de laatste jaren fors toe. De jongste parlementaire enquête is in feite een nieuwe golf in de aloude strijd tussen staat en bedrijfsleven, een strijd die zo kenmerkend is voor de sociale zekerheid in Nederland: wie heeft de macht over de sociale verzekering, de overheid of het bedrijfsleven?

Berucht is het voorbeeld van de Ziektewet, die in 1913 door het parlement werd aangenomen maar door al deze conflicten pas zeventien jaar later, in 1930, in werking trad. De anti-revolutionaire minister Talma wilde de wetten laten uitvoeren door gewestelijke sociale raden, met vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers en een onafhankelijke voorzitter. Het Verbond van Nederlandse Werkgevers en het Nederlands Verbond van Vakverenigingen vonden zo'n opzet echter veel te "ambtelijk'. Ze pleitten voor "zelfdoen', per bedrijfstak, want zo waren zij zelf ook georganiseerd. Na eindeloos geharrewar werd uiteindelijk een typisch Nederlands compromis gevonden. Allebei was mogelijk: werkgevers konden kiezen voor een gewestelijke raad van arbeid of voor een bedrijfstaksgewijze bedrijfsvereniging.

Vlak na de Tweede Wereldoorlog leek het er even op dat er een doorbraak zou komen richting overheid. De commissie-Van Rhijn, die van de regering in ballingschap de opdracht had gekregen een alomvattend stelsel van sociale zekerheid te schetsen, kwam opnieuw met het idee van een regionale, dus niet bedrijfstaksgewijze uitvoering. Het plan stuitte bij de sociale partners echter op een muur van verzet. Hun standpunt zegevierde: in de Organisatiewet Sociale Zekerheid van 1953 werden de werknemersverzekeringen opgedragen aan - nu verplichte - bedrijfsverenigingen.

De allereerste Nederlandse sociale verzekeringswet, de Ongevallenwet van 1901 was nog wel op "staatsleest' geschoeid. Het was een simpele wet, gebaseerd op het zogenaamde "risque professionel': alleen een arbeider wie iets overkwam in verband met zijn werk was verzekerd. Als een arbeider gewond raakte in een gevecht over het gebruik van gereedschap was er, aldus de Gids voor Werklieden uit 1903, wel sprake van een bedrijfsongeval, maar niet wanneer ""de aanleiding tot de ruzie minnennijd was geweest''. De uitvoering lag bij een centrale Rijksverzekeringsbank, al kregen de werkgevers wel gedaan dat ze de wet desnoods zelf mochten uitvoeren.

Abraham Kuyper

Bij de parlementaire behandeling van de Ongevallenwet werd het "zelfdoen' vooral verdedigd door de anti-revolutionaire leider Abraham Kuyper. Zijn "groot-amendement' werd weliswaar verworpen, maar desondanks gold het sindsdien als de organisatorische grondslag voor het latere Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. Wat liberalen en socialisten daar ook van mogen vinden.

In zijn "groot-amendement' stelde Kuyper dat sociale zekerheidswetten niet louter een staatszaak mogen zijn. Werkgevers, werknemers en overheid zijn samen verantwoordelijk. Een dominante positie van de staat, met een "primaat van de politiek', was in strijd met het protestantse beginsel van de "soevereiniteit in eigen kring'. In het concept van de "subsidiariteit' van de katholieken, toen nog in opkomst, nam de staat weliswaar het voortouw, maar waar mogelijk moest ook wat hen betreft het bedrijfsleven zijn zaken zelf opknappen.

De Sociaal-Democratische Arbeiders Partij, de voorloper van de PvdA, dacht daar heel anders over. Sociale zekerheid was een zaak van algemeen belang en moest dus worden uitgevoerd door de democratisch gecontroleerde overheid. Wat niet wegnam dat de socialistische vakbeweging (de NVV) zich in de praktijk van het eigenbelang best in het confessionele gedachtengoed kon vinden.

Terwijl in 1917 op het terrein van het onderwijs een pacificatie tussen de zuilen werd bereikt, ging op het punt van de sociale zekerheid de machtsstrijd gewoon door. Het gevolg daarvan was stilstand en stagnatie. Het vooroorlogse Nederland bleef op het gebied van sociale zekerheid ronduit een achterlijk land.

""Wij krijgen zo langzamerhand een volk, waarin geen enkele man meer is, die niet op krukken loopt,'' klaagde de anti-revolutionaire minister-president Colijn in de jaren dertig. Maar voor de meeste gewone Nederlanders was de armoede en de massale werkloosheid van de crisisjaren een traumatische ervaring die nog decennia lang zou doorwerken. ""We durven haast geen schepje kolen meer op de kachel te doen, daar wij anders niet uitkomen met onze kolenbon, die onze regering zo bereidwillig aan ons afstaat,'' schreef een anonieme vrouw in het Rotterdamse "Stempelaarsbulletin' van 7 december 1933. En vervolgens: ""Vrouwen, gaat voor je kinderen en je man staan! Weest niet naar en akelig tegen hem, want hij kan er toch ook niets aan doen dat de maatschappij zo rot is.''

Klassenstrijd

Jelle Zijlstra hield zich in die jaren voornamelijk bezig met kaatsen en scharretjes vangen aan de Waddendijk, maar in het dorp zag hij wel overal de gevolgen van de werkloosheid. Jaren later zou hij, vlak voordat hij in de politiek verzeild raakte, in een gloedvol betoog wijzen op het gevaar van een nieuwe crisis en een nieuwe massale werkloosheid. ""Een nieuwe "klassenstrijd' tussen werkenden en werklozen zal ontstaan, en haat en verbittering zullen voor de grenzen van de kerk geen halt houden.''

Jan Mertens had thuis de crisis aan den lijve meegemaakt. In de schoenen- en lederindustrie, waarvan bijna de hele bevolking van Dongen moest leven, heerste grote malaise. Toch vond hij werk, als drukker (""Spiegelschrift lees ik nog steeds net zo snel als gewoon schrift''), en in 1937 werd hij gekozen tot bestuurslid van de diocesane bond "De Jonge Werkman' in het bisdom Breda. Mertens maakte daarna snel carrière in de bond. De sfeer was nog gemoedelijk. De vergaderingen begonnen met de christelijke groet, dan volgde het strijdlied: "Christenstrijders, broeders, makkers'. Maar als hij de bijeenkomst van een afdeling bezocht ging hij altijd een half uur eerder van huis. ""Eerst even bij de voorzitter achterom.'' Na de Tweede Wereldoorlog namen de leiders van de zuilen het heft in handen.

Wat voor de oorlog niet kon werd nu wel mogelijk. De leiders van de zuilen sloegen de handen ineen. Het was de tijd van het economisch herstel, "samen de schouders eronder'. De socialisten hadden in 1939 voor het eerst regeringsverantwoordelijkheid gekregen, in 1945 kwam een hechte rooms-rode coalitie tot stand. Ruim tien jaar lang trok de succesvolle, centraal geleide loonpolitiek internationaal de aandacht. De centrale organisaties van werkgevers en werknemers vormden samen een circuit dat met zijn directe lijnen naar het kabinet het parlement tot volgen dwong. In die sfeer kwam ook de jonge AR-hoogleraar economie Jelle Zijlstra de politiek binnen. In de zomer van 1952 werd hij, na een tip van de socialist Koos Vorrink, in één klap gebombardeerd tot minister van economische zaken. ""Als ik mijn ogen dichtknijp zie ik op mijn netvlies nog de oude Jan Schouten, leider van de anti-revolutionairen staan, schuin achter Zijlstra bij één van diens eerste ministeriële optredens,'' zou de parlementaire journalist Henry Faas vele jaren later schrijven. ""Schouten hield een hand plat tegen de zijkant van zijn buik en keek vol innige tevredenheid naar de jonge man. Je hoorde hem denken: "Zie toch eens wat een pracht exemplaar het volksdeel van Abraham Kuyper nu weer heeft afgeleverd'.''

Regelmatig kwamen de beleidsmakers van het bedrijfsleven, de werknemers, werkgevers, de overheid en de politieke partijen op informele wijze bijeen in huize Zijlstra aan de Amsterdamse Jan Luykenstraat. Prominenten als Ruppert van het CNV, Roemers en Oosterhuis van het NVV, Middelhuis van het NKV en Twijnstra en Borst van de werkgeversorganisaties lieten zich daar instrueren door de belangrijkste economische wetenschappers. ""Het gezag van directeur Tinbergen van het Centraal Planbureau en president Holtrop van De Nederlandsche Bank was groot. Als zij zeiden dat we het beste die en die richting op konden gaan, dan gebeurde dat ook. Dan verkochten de leiders van de werkgevers en de werknemers dat weer aan hun achterban,'' vertelde Zijlstra ons later. ""We waren het in wezen altijd eens. En je had die harmonie ook nodig omdat het moest. Anders kwamen we er nooit bovenop. We leefden helemaal bij het regime van Drees: niet alles kan, en zeker niet alles tegelijk.''

Een recht

Wat de eerste pioniers van na de oorlog voor ogen stond waren degelijke, maar sobere sociale regelingen. Zijlstra kan het prioriteitenlijstje van Drees, Romme, Suurhoff en hemzelf nog steeds zo opsommen. In de eerste plaats moest een wachtgeld- en werkloosheidsregeling komen, die recht gaf op een uitkering van maximaal twee jaar. Vervolgens was er grote behoefte aan een oudedagsvoorziening - de latere AOW. Dan moest de Armenwet worden omgebouwd tot een Bijstandswet, met als belangrijkste uitgangspunt dat een uitkering een recht zou worden, in plaats van een gunst. ""Maar hoe dat moest wisten we op dat moment nog absoluut niet.'' De diverse Ongevallenwetten moesten vervangen worden door een nieuwe Arbeidsongeschiktheidswet - ""Daarover hadden we alleen maar wat vage ideeën'' - en daarnaast leefde de gedachte dat er op dat gebied ook een voorziening moest komen voor zelfstandigen. ""Maar verder ging onze horizon niet,'' zegt Zijlstra nu. ""We dachten dat als dat allemaal gerealiseerd zou worden, het een sociaal paradijs zou zijn.''

Intussen bleek achter de coulissen van de nieuwe harmonie de machtsstrijd tussen overheid en bedrijfsleven allerminst geluwd. De eerste plannen van secretaris-generaal Van Rhijn om een brede volksverzekering op te zetten en die per regio uit te voeren, waren bij de vakbeweging en werkgevers volstrekt verkeerd gevallen.

Het ontwerp van juni 1950 voor een Organisatiewet Sociale Verzekering was daarom een compromis. De uitvoering zou weliswaar worden opgedragen aan de bedrijfsverenigingen, maar die zouden nu een publiekrechtelijk karakter krijgen. Dat paste in het, toen nog alom gesteunde, streven naar een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Het lidmaatschap van de bedrijfsverenigingen werd per bedrijfstak voor werkgevers en werknemers verplicht. De administratie van deze bedrijfsverenigingen zou echter worden uitgevoerd door één Centraal Adminstratiekantoor met regionale en lokale kantoren. Daarmee zou Van Rhijn toch in zekere mate zijn zin krijgen: per regio één kantoor.

Het bleek een stap te ver. Confessionele politici en belangenorganisaties verzetten zich tegen het verplichte lidmaatschap en binnen de rode familie liep men evenmin over van enthousiasme. Sommige categorale bonden zoals de Industriebond en de overheidsbonden zagen de uitvoering (ofwel de administratie) van de sociale verzekeringen ook liever in eigen huis geschieden, want, zo meenden ze, de vakcentrales kregen al genoeg invloed.

""Wij leven nu eenmaal in een door de zonde gebroken wereld, waarin de overheid telkens corrigerend moet optreden. Maar met dat voorbehoud zijn wij, anti-revolutionairen, van gevoelen, dat op dit terrein allereerst de bedrijfsgenoten elkander moeten vinden en samen de verantwoordelijkheid voor deze belangrijke zaak moeten dragen,'' zo verklaarde het Tweede-Kamerlid Stapelkamp (ARP) op 29 januari 1952 bij de behandeling van de Organisatiewet. Bij de uitvoering van de Ziektewet door de sociale partners was, aldus Stapelkamp, het Rijk toch nooit een cent te kort gekomen? ""Het loopt allemaal solide, dank zij het goede toezicht en de voortreffelijke leiding van de bedrijfsgenoten.''

Zijn amendement om de uitvoering helemaal over te laten aan de sociale partners, al of niet deelnemend aan een Gemeenschappelijk Administratiekantoor, werd dank zij de steun van de KVP aanvaard. De uitvoerende macht van een flink deel van de Nederlandse verzorgingsstaat kwam door deze ingreep definitief terecht bij het bedrijfsleven en de vakbonden, waarmee de overheid het nakijken had. ""De christelijke gedachte van saamhorigheid en samenwerking heeft getriomfeerd over de gedachte van de klassenstrijd'', zei Stapelkamp. ""Dat is de kracht van het Nederlandse volk, dat het zelf wat wil doen; dat is de kracht van onze Nederlandse maatschappij.''

Prof. D.J. Wolfson, de man van het PvdA-rapport over de sociale zekerheid, vraagt zich nu nog steeds af waarom al die Kamerleden er toen ""in zijn getrapt''. ""Natuurlijk heeft de ARP het heel slim gespeeld, om in het zicht van de haven nog met het amendement-Stapelkamp te komen, zo in de trant van: we hebben nog een kleinigheidje.'' Maar het resultaat was dat in Nederland een vreemd, hybride stelsel van sociale zekerheid ontstond, dat deels door de sociale partners en deels door de overheid moest worden uitgevoerd en waarop niemand werkelijk greep had. Wolfson: ""Nu roepen de sociale partners wel: de overheid heeft ook schuld. Maar je had ze eens moeten horen, als de regering het gewaagd had wel in te grijpen!''

Sfeer van de tijd

Nederland hield zich intussen met heel andere onderwerpen bezig. Het grote politieke debat ging in die jaren over Indonesië, over de nationalisatie van de soda-winning in Delfzijl en het al of niet instellen van een voetbal-toto. ""Wij economen zagen die eerste sociale wetten vooral als een anti-cyclisch hulpmiddel. In goede tijden vul je je spaarpot, in slechte tijden geef je dat weer uit en zo houd je de economie op gang,'' herinnert Jelle Zijlstra zich. ""Dat die uitvoering grotendeels werd overgelaten aan de werkgevers en de werknemers paste ook helemaal in de sfeer van die tijd. We zagen de problemen niet en we wilden ze ook niet zien. Wat hadden we na de oorlog? Zelfs een Ziektewet was er nog nauwelijks, de Ziekenfondswet draaide net, we waren volop bezig met het dichten van de grootste gaten.''

Toch begon Zijlstra al in 1954 eraan te twijfelen of het met die uitvoering wel allemaal zo goed geregeld was. ""Ik merkte dat de sociale partners met de nieuwe Werkloosheidswet iets deden wat volgens mij niet hoorde: vooral de werkgevers begonnen het begrip passende arbeid ruim te interpreteren - dat heeft later enorme gevolgen gehad.''

Jan Mertens was intussen in 1953 naar Utrecht gehaald, als landelijk bestuurder van de Katholieke Arbeidersbeweging. ""Bij elke vakcentrale waren ze allang blij als ze een bestuurder hadden die iets van sociale verzekeringen afwist,'' vertelt hij achteraf. Al snel werd hij gegrepen door het verschijnsel revalidatie. In Nederland bestond op dat punt nauwelijks enige traditie, in tegenstelling tot landen als Engeland, Duitsland en Oostenrijk. Daar waren na de Eerste en de Tweede Wereldoorlog, toen veel oorlogsgewonden moesten worden opgelapt, voortreffelijke revalidatie-technieken ontwikkeld. Maar in Nederland had men daar geen weet van. Al in de jaren vijftig concentreerde de meeste aandacht zich hier op het verlenen van uitkeringen.

Mertens kwam in die jaren in contact met enkele artsen van de Rijksverzekeringsbank, de voorloper van de huidige Sociale Verzekeringsbank, die bij de bank een revalidatiecentrum hadden opgericht en later zelfs een prothesen-fabriek. Op grond van de oude Ongevallenwet hadden ze het recht in te grijpen in de behandeling en dat deden ze ook: soms haalden ze patiënten bijna letterlijk onder de handen van de ene specialist weg en stuurden ze naar een ander. Tijd, wisten ze, is de grootste oorzaak van invaliditeit. Een snelle behandeling is voor de zieke werknemer van levensbelang. Hun credo was: Revalidatie Gaat Voor Rente.

Jan Mertens is altijd het geval bijgebleven van een Tilburgs fabrieksjongetje van veertien, dat met een hand in een machine terecht kwam en een paar vingers verloor. De artsen van de Rijksverzekeringsbank lieten hem testen en daarna deden ze hem het aanbod om op kosten van de bank een onderwijzersopleiding te volgen - iets dat zijn ouders nooit hadden kunnen betalen. Mertens: ""De jongen is later een uitstekend onderwijzer geworden. Zoiets zou nu alleen nog met de grootste moeite kunnen. De WAO kent geen bevoegdheid om toezicht te houden op de behandeling en naar een originele, passende oplossing te zoeken. Het gaat immers om het schatten van de validiteit, niet om het schatten van de invaliditeit. Dat is het grote verlies van de WAO. Daarop was mijn vrees gebaseerd toen die wet werd aangenomen en die vrees is volledig uitgekomen.''

Sprong voorwaarts

Aanvankelijk leek het met die WAO nog goed te gaan. Jan Mertens, die als vakbondsman nauw betrokken was bij de interne voorbereiding van de nieuwe WAO, herinnert zich buitengewoon inspirerende vergaderingen. ""Wij wilden in die nieuwe invaliditeitswet een grote sprong voorwaarts maken: van het zogenaamde "risque professionel' naar het "risque social'. We wilden dat een arbeider, die in zijn vrije tijd van zijn duivenkot valt, volgens de nieuwe wet ook verzekerd zou zijn.'' Dat alles betekende echter wel dat de medische stand bij de onderhandelingen een sterk argument kreeg om de behandelingsbevoegdheid van de Rijksverzekeringsbank - die hun toch allang een doorn in het oog was - af te schaffen.

De nieuwe Gemeenschappelijke Medische Dienst die met de nieuwe WAO in 1967 van start ging had in de visie van Mertens en anderen een actieve organisatie moeten worden, die niet alleen beoordeelde of mensen recht hadden op een uitkering, maar - vooral - de patiënt weer snel aan een nieuw, geschikt bestaan hielp. Nu de revalidatie-artsen tandeloos waren gemaakt werd het in de praktijk een passief administratiekantoor dat de invaliditeit van zijn cliënten schatte op hun invaliditeit en vervolgens overging tot het berekenen van hun uitkeringen, tot op de komma nauwkeurig. En zo verdween het oude credo "Revalidatie Gaat Voor Rente' in de feestvreugde over de nieuwe verworvenheid.

Bij de Kamerbehandeling van het WAO-wetsvoorstel in 1966 was Jelle Zijlstra de premier-met-bedenkingen. Hij zweeg. Jan Mertens trad wel naar buiten. Hij voorspelde "een economische ramp' als de nieuwe wet enkel "een uitkeringswet' zou worden. Maar hij wist dat mensen als hij roependen in de woestijn waren.

Op oudejaarsavond van datzelfde jaar 1966 was Jelle Zijlstra zo moe dat hij 's avonds om acht uur tegen zijn vrouw zei: ik ga naar bed, we zetten de wekker wel om tien uur om Wim Kan te horen. Zo, in zijn bed, half tussen waken en dromen in, luisterde hij naar Wim Kan. De volgende ochtend wist hij er eigenlijk niets meer van, behalve dat er een stukje van de conference aan hem gewijd scheen te zijn. Intussen hoste heel het land: "Waar we heengaan, Jelle zal wel zien, Jelle zal wel zien.' Zo zou het nog jaren doorgaan.