Van verrekijker naar microscoop; Een kentering in de fraudebestrijding

Deze week werd Arie van der Zwan door de overheid gevraagd om de fraude in de bijstand in kaart te brengen. Het actief bespreken en opsporen van deze fraude behoort immers tot de politieke mores van de jaren negentig. Tien jaar geleden was het nog taboe om er openlijk over te spreken, en tien jaar daarvoor was het nog eenvoudiger: toen bestònd er in de ogen van politici geen fraude, dus viel er niets te bespreken. Nu moet ook de Groningse sociale dienst eraan geloven: "doorvragers' gaan de cliëntenbestanden te lijf. Hoe een ambtelijke cultuur werd omgebogen.

In Groningen begon het. Al langer waren er aanwijzingen dat de nationale tolerantie tegenover frauderende uitkeringsgerechtigden haar langste tijd had gehad. Toen het beeld eind vorig jaar door een onderzoek werd bevestigd - een vermoede uitkeringsfraude in Groningen van circa dertig procent -, gingen ineens alle remmen los. Politici, ook PvdA'ers, sprongen er bovenop. Kranten pakten uit met forse koppen en strenge commentaren. De vakbeweging vroeg om krachtig ingrijpen.

Wat jarenlang in brede - en vooral progressieve - kring met kracht werd weersproken, wat hooguit aan de borreltafel van het dorpscafé werd getolereerd, behoorde ineens tot de algemeen aanvaarde werkelijkheid. Blijkbaar had zich in Nederland een stille revolutie voltrokken.

Nog maar een jaar eerder had de chef van de afdeling juridische zaken van de sociale dienst de zaak in Groningen opengebroken. Hij verklaarde openlijk dat er binnen de dienst schattingen over fraude van ""10 tot 90 procent'' de ronde deden. Hij wees op een onderzoek van een andere stad. ""Daar hebben ze met vier man een jaar lang honderd bijstandsmoeders onderzocht. In zestig procent van de gevallen bleek de uitkering beëindigd te kunnen worden.'' De ambtenaar zei voor zijn eigen stad ""van geen enkel percentage meer te schrikken''.

Het leverde hem een forse berisping op van de toenmalige PvdA-wethouder, die hem de opdracht gaf met harde cijfers te komen. Deze kwamen er ook, al bestond er twijfel over de zuiverheid van het onderzoek. Niettemin toonde de Tweede Kamer zich ontvankelijk voor het resultaat. De Groninger wethouder Swaak (PvdA): ""Ik heb lang geaarzeld om het onderzoek naar buiten te brengen. Maar toen de resultaten bekend waren, was er algemene opluchting dat het taboe bespreekbaar was gemaakt.''

Vagebonden

Dat het spraakmakende deel van de natie in de jaren zeventig en tachtig het misbruik van uitkeringen zo krachtig ontkende, was minstens in strijd met de geschiedenis. Misbruik van sociale voorzieningen is immers zo oud als de voorzieningen zelf. In een geschiedschrijving van de stad Leiden, opgetekend in de achttiende eeuw, wordt bijvoorbeeld aangegeven dat in de zestiende eeuw het misbruik van aalmoezen als probleem werd ervaren. De armen en vagebonden gaven ""de last ende de menichte van de kinderen grooter ende meerder aen'' dan feitelijk het geval was, ""zulx om meerder aelmissen te trecken dan het behoort.'' Het lijkt een open deur, zegt J. Roebroek, onderzoeker aan de Katholieke Universiteit Brabant (KUB). ""Maar uit de collectieve ontkenningen van de jaren zeventig en tachtig moet je concluderen dat we even zijn vergeten dat mensen aan de onderkant van de maatschappij àltijd illegale strategieën hebben gehad om hun leven te organiseren.''

Toen de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD, in 1972 een rapport over "misbruik en oneigenlijk gebruik' van de sociale wetgeving publiceerde, stak er een storm van kritiek op. Niet alleen in links Nederland. Toch zag de toenmalige liberale leider Wiegel er electoraal brood in. ""Ook in onze partij'', zegt de huidige directeur van de Teldersstichting, K. Groenveld, ""werd Wiegel populisme verweten.'' De toestand werd zelfs pijnlijk voor de jonge VVD-voorman toen zijn partijgenoot, staatssecretaris van sociale zaken Rietkerk, in 1973 in de Tweede Kamer zei dat er geen groot misbruik van uitkeringen werd gemaakt. ""We moeten geen heksenjacht ontketenen'', meende Rietkerk. ""Ik heb geen enkel gegeven dat er werkelijk veel misbruik wordt gemaakt.''

Die opmerking zou later nog veelvuldig worden herhaald. Wie in die jaren uitkeringsfraude veronderstelde, verzette zich tegen het onwankelbare vertrouwen in de mens. Het waren immers de structuren die niet deugden. Daarbij bestond er een grote weerzin tegen een overheid die zich in de persoonlijke levenssfeer van individuen begaf. Fraude werd daarom niet onderzocht, laat staan aangetoond, en omdat het niet was aangetoond bestond het niet.

Vandaar dat het thema in het overheidsbeleid van de jaren zeventig ook geen enkele rol speelde. Het stelsel van sociale zekerheid werd verbeterd en uitgebreid. Toch bleek uit onderzoek van het Sociaal- en Cultureel Planbureau (SCP) in 1975 al dat 50 procent van de bevolking meende dat er ""veel tot zeer veel'' misbruik van uitkeringen voorkwam - een cijfer dat nauwelijks afwijkt van het laatst bekende gegeven: in 1991 kwam het SCP op 52 procent uit.

Ook de gewone leden van de vakbeweging schatten al in het begin van de jaren tachtig dat de fraude hoog was, zoals bleek op een congres van de Voedingsbond FNV. De kaderleden van deze meest linkse FNV-bond, bewuste arbeiders uit het bakkersvak en de suikerwarenindustrie, reageerden in een discussie ronduit geschokt toen uit een door de bond gehouden enquête bleek dat driekwart (""driekwart!'') van hen de opvatting huldigde dat er op aanzienlijke schaal misbruik werd gemaakt van de sociale voorzieningen. Veertig procent (""véértig procent!'') kende iemand die fraudeerde. Op een ingelaste discussie (""welke hufters hebben dit ingevuld?'') werd de uitslag snel geretoucheerd. De bestuurder voor sociale zekerheid, H. van Herk, sprak een vermanend woord. Fraude kwam slechts ""op kleine schaal'' voor, zei hij. ""De meeste congresgangers die misbruik bespeuren zijn mensen die zelf een baan hebben.''

Rekenmeesters

De sociale dienst in Groningen was in het begin van de jaren tachtig - op het dieptepunt van de economische crisis - niet berekend op de wassende stroom werklozen. De werkdruk nam toe, de interne spanningen groeiden. De organisatie ging gebukt onder conflicten tussen de maatschappelijk werkers van de "buitendienst' en de rekenmeesters van de afdeling "beslissingen'. Het betrof de stammenoorlog tussen de rekkelijken (afkomstig van de sociale academie) en de preciezen, die zich beriepen op de regels. De dienst wilde méér doen dan alleen geld verstrekken. De hulpverlening stond centraal: ""We moeten er voor de cliënt het maximale uit halen.'' Deze opvatting paste bij de Bijstandswet, die de verzorgingsstaat van een menswaardige "bodem' voorziet.

In Den Haag begonnen in de loop van de jaren tachtig de eerste heilige huisjes te wankelen. De Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) stelde in 1985 dat het fraudecircuit in Nederland zo'n twintig miljard beliep. Bijstandsfraude kwam in 7,4 procent van de gevallen voor. De publieke en politieke belangstelling ging echter vooral uit naar fraude door koppelbazen en zwartwerkers.

Korte tijd eerder waren vermoedens over een groeiende "nieuwe armoede' bevestigd door de sociale dienst in Rotterdam. Progressieve wethouders wezen ter illustratie op de sterk toenemende verkoop van honden- en kattevoer. Het eerste substantiële wetenschappelijk onderzoek naar de leefwereld van mensen in de bijstand werd vanuit dat perspectief uitgevoerd, zegt de Utrechtse onderzoeker G. Engbersen, die in 1987 Moderne Armoede publiceerde. ""Ik zag aan de ene kant de traditionele, oudere werkloze, mensen die een leven lang hard gewerkt hadden en die niet over de slimheid en sluwheid beschikten om het systeem een loer te draaien. Maar anderzijds kwam ik al meteen een groep van 10 à 15 procent tegen die evident fraudeerde. Zwartwerkers, mensen die een vals adres opgaven, mensen die op papier gescheiden waren om de sociale dienst te tillen.'' Maar de belangstelling ging alleen uit naar de nieuwe armoede, zegt Engbersen, die inmiddels op basis van nieuw onderzoek ook zelf heeft vastgesteld dat van dergelijke armoede vrijwel geen sprake is.

Stelselwijziging

In het verkiezingsjaar 1986 dwong het eerste kabinet Lubbers een stelselwijziging in de sociale zekerheid af. Niet alleen de PvdA en de FNV, ook Kamerleden van het CDA en voorzitter H. van der Meulen van het CNV verzetten zich als leeuwen tegen de plannen. Het ging er zo hard aan toe in de christen-democratische familie dat lijsttrekker Lubbers in 1986 voor de nieuwe kabinetsperiode ""rust op het front van de sociale zekerheid'' beloofde.

Die "rust' had ook een belangrijke consequentie. Terwijl het aantal mensen met een uitkering nog altijd steeg, en er een verbod lag op het alweer aanpassen van het stelsel, wilde de politiek meer bezuinigingen. Fraudebestrijding werd aldus een steeds populairder thema. Het was een curieuze overgangsfase, want de geconstrueerde werkelijkheid van de afgelopen decennia klonk nog altijd in vele regeringsstukken door. Zo meldde de ene overheidsnota na de andere dat in de bijstand slechts in ""zes à zeven procent'' van de gevallen fraude voorkwam.

Inmiddels paste Groningen de Haagse regels voor toepassing van de bijstand soepel en cliëntvriendelijk toe. Het interne instructieboek voor de medewerkers kreeg als titel: Marge is regel. Onder leiding van de PvdA, die in de Groningse politiek een sleutelpositie bekleedde, kreeg het nationale no-nonsense-beleid een linkse correctie. ""We hebben zelfs eind jaren tachtig nooit om een onderzoek naar fraude gevraagd'', zegt een voormalig functionaris van de sociale dienst. ""Dat vonden we te speculatief. We vonden het al heel wat dat de verificatie van de klantgegevens werd aangescherpt. Het aantal meldingen en vermoedens gaf geen aanleiding voor extra uitbreiding van de sociale recherche. Het ging om een paar honderd tips per jaar. We hebben gezegd: laten we uitgaan van wat we weten.''

Bij de Groningse sociale dienst bleef de werkdruk in de tweede helft van de jaren tachtig hoog, ondanks de oplevende economie. De structurele werkloosheid steeg tot boven de 25 procent. Ook toen het tweede kabinet-Lubbers een ferme uitbreiding van het aantal sociale rechercheurs aankondigde om de fraude aan te pakken - tot 700 ofwel één rechercheur op de duizend uitkeringsgerechtigden - reageerde Groningen afwijzend. Volgens de toenmalige wethouder van sociale zaken was uitbreiding van drie naar twintig rechercheurs niet de manier om iets tegen sociale fraude te doen. ""Het moet veel meer worden gezocht in de sfeer van de preventie'', zei hij. ""Daarnaast zijn alleen de echt grote gevallen interessant, waarbij het gaat om tonnen zo niet miljoenen.''

De wetenschap richtte zich inmiddels op het maatschappelijk isolement van de langdurig werkloze. Illustratief is het onderzoek van socioloog Kees Schuyt en andere wetenschappers van begin 1989. Engbersen, een van de co-auteurs, woonde daarvoor een jaar lang in een Rotterdamse buurt vol bijstandsgerechtigde langdurig werklozen. Hij zag zijn eerdere bevindingen bevestigd, maar de omvang van de fraude bleek aanzienlijk groter dan hij eerder vaststelde. ""De minima als gemarginaliseerde groep - dat bleek dus onzin. Zeker dertig procent fraudeerde. Wat óók betekent dat zeventig procent alles keurig volgens de regels deed.''

Het stadsbestuur van Groningen bleef zich tot het eind van de jaren tachtig hardnekkig tegen fraudebestrijding verzetten. In een evaluatienota van 1990 maakte de sociale dienst een kritische analyse van het eigen functioneren. ""Een nieuw evenwicht tussen rechten en plichten is nodig'', schreef de dienst. Van de enkele honderden fraudetips onderzocht de sociale recherche een beperkt deel: 58 in 1987, 70 in 1988 en 85 in '89. Een van de redenen was de toenemende complexiteit van de fraude: bij onderzoek (samenwoning, onderhuur) bleken meer verdachten te zijn betrokken. Bovendien koos de afdeling voor het aanpakken van zwaardere vormen van zwart werken.

Niettemin was de "omzet' per rechercheur gering. ""We moeten zo eerlijk zijn om te zeggen dat de afdeling toen een stiefkindje was. De waardering voor dat soort werk was laag'', zegt directeur Schuur van Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten, waaronder de sociale dienst ressorteert. De dienst pleitte zelf voor uitbreiding van het controle-apparaat.

Honderd miljard

Op nationaal niveau kwam de omslag paradoxaal genoeg pas toen de PvdA in 1989 opnieuw in het kabinet terechtkwam. De economie kwakkelde, partijleider Kok wilde als sobere minister van financiën de geschiedenis ingaan, waardoor de druk toenam om de uitgaven voor sociale zekerheid te verkleinen. Inmiddels was zo'n negentig procent van de uitkeringen op het minimumniveau terechtgekomen, ging er ruim 100 miljard gulden in om - een derde van het bruto nationaal produkt - en stonden tegenover iedere honderd werkende Nederlanders 86 mensen met een uitkering. ""De prikkel om naar de sociale zekerheid te kijken was dus nogal groot'', zegt L. de la Combé, onderzoeker bij de Sociale Verzekeringsraad (SVR). En aangezien op een verlaging van de uitkeringen een taboe lag, was de aanpak van fraude het laatste redmiddel.

Maar op lokaal niveau bleek hoe moeilijk de landelijke ambities in de praktijk van alledag uitvoerbaar waren. Den Haag overlaadde de gemeenten met een wirwar van regels. Zo kent de Algemene Bijstandswet onderscheid in rechten tussen alleenstaanden, gehuwden, samenwonenden, voordeurdelers, mensen met "kostgangers', onderverhuurders. Intussen is er een nieuwe jeugdnorm met 23 variabelen.

Het nieuwe denken binnen de PvdA sloeg in Groningen niet onmiddellijk bij alle partijgenoten aan. De nieuwbakken PvdA-wethouder P.T. Huisman - aangetreden in 1991 en in verband met de Kredietbank-affaire in 1992 weer naar de raadsbanken verhuisd - reageerde afwijzend op pleidooien van de directie om de sociale dienst te versterken met twee sociaal rechercheurs en zeven zogeheten doorvragers. Deze laatsten moesten cliënten het vuur na aan de schenen leggen en ""rijksregelgeving opsporen die fraude als het ware uitlokt''.

De Groningse doorvragers kwamen er niet. Huisman besteedde het geld aan sociale vernieuwing: van huiswerkbegeleiders voor Turkse tieners tot een cursus sociale vaardigheden voor randgroepjongeren. De subsidieregels boden de gemeente deze bestedingsvrijheid. De gemeenteraad maakte geen problemen. Een VVD-raadslid: ""Sociale vernieuwing, vooral op wijkniveau, was natuurlijk een sterk punt. Maar we hebben destijds niet krachtdadig gezegd: hoe zit het precies met het geld? Het is ons feitelijk ontgaan.''

Spreekverbod

Het was, zoals gezegd, de chef van de afdeling juridische zaken van de sociale dienst die in de plaatselijke pers de discussie openbrak. Hij kreeg van zijn wethouder een spreekverbod en de opdracht met harde cijfers te komen. Juridische Zaken lichtte een eerste wijk door. Het ging om een sociaal zwakke buurt met relatief veel drugsverslaafden, studenten en laagbetaalden. ""Er kwam een verbazingwekkend beeld uit'', zegt wethouder Swaak.

Er volgden onderzoeken in twee andere, meer "a-typische' wijken. Het resultaat: dertig procent mogelijke fraude, twintig procent schemerzone. De gemeente wil nog altijd niet vertellen waar de onderzoeken zijn uitgevoerd. Wethouder Swaak: ""Ik wil niet eens meer weten welke wijken zijn onderzocht. Dat heb ik verdrongen. Op het moment dat ik een wijk benoem, heb ik er een probleem bij. Ik zou door beleidsoptreden gettovorming in de hand werken.'' Het aarzelende fraudebeleid van Groningen ontmoette kritiek van de rijksconsulent sociale zekerheid in de stad. Het gemeentebestuur kreeg in 1991 en 1992 het dringende verzoek om de fraudebestrijding te intensiveren. Tot die tijd had Groningen geen eenduidig sanctiebeleid.

Swaak, die vorig jaar aantrad en zich profileert als sociaal-democraat van de oude stempel, wil de bakens nu wel verzetten. Groningen krijgt z'n zeven doorvragers, fraudeurs worden op hun uitkering gekort en er wordt na jaren van aarzeling een onderzoek ingesteld naar de samenstelling van het werklozenbestand.

Toch heeft de sociale dienst na de turbulenties van de jaren tachtig haar draai nog steeds niet gevonden. De driemaandelijkse managementrapportages aan het gemeentebestuur laten een somber beeld zien. Het ziekteverzuim onder de vierhonderd medewerkers is ""onaanvaardbaar hoog''. De automatisering verloopt moeizaam. Nog altijd kampt de sociale dienst met een ""geringe fraude-alertheid'', zo heeft de directie aan het gemeentebestuur laten weten. Swaak: ""De medewerkers zullen in hun werk hun eigen opvattingen over wat rechtvaardig is, opzij moeten zetten. Wat rechtvaardig is, bepaalt de politiek. De GSD-medewerkers moeten de rechtmatigheid van de uitkeringen vaststellen.''

De zeven doorvragers, die geen opsporingsbevoegdheid hebben, moeten het zelfreinigend vermogen van de dienst vergroten. Elk wijkteam krijgt één doorvrager, die vermoede onregelmatigheden zal doorspelen aan de sociale recherche. Gemeentebestuur en dienst hebben bewust afgezien van de aanstelling van meer sociale rechercheurs.

Staatsscretaris Ter Veld heeft sinds de resultaten van het Groningse onderzoek haar schattingen van fraude aangepast. Ze gaat nu uit van tien tot twintig procent. Tegelijk voert ze haar inspanningen voor fraudebestrijding in een hoog tempo op. Het past in een reactiepatroon dat de Amsterdamse onderzoeker K. Brants de ""sociale constructie van fraude'' noemt. ""Wat er nu met uitkeringsfraude gebeurt'', zegt Brants, ""hebben we eerder bij de criminaliteit gezien. Omdat er steeds meer besef was van een groeiende criminaliteit werden meer agenten aangesteld. Toen volgden meer arrestaties, vervolgens hogere misdaadstatistieken, daarna meer cellen - ergo: méér criminaliteit.'' Sinds vorig jaar houdt het CBS statistieken bij van het aantal opgespoorde fraudegevallen; in 1991 deden zich 15.000 zaken van bijstandsfraude voor.

Landelijke politici hebben nu belang bij onderzoeken die aangeven dat de fraude wijdverbreid is. Het levert echter het gevaar van overdrijving op; van een overaccentuering van een fenomeen dat eindelijk van het taboe is ontdaan en waar het nu wel erg gemakkelijk "scoren' op is geworden, zegt onderzoeker Engbersen. ""We gaan in een te hoog tempo van de verrekijker naar de microscoop. Het gezonde wantrouwen is omgeslagen in hysterie.''

De lokale politici gaan echter nog altijd hun eigen weg. Rept staatssecretaris Ter Veld voortdurend over sociale rechercheurs, Groningen heeft gekozen voor doorvragers. Wethouder Swaak: ""Wij werken niet met een sociale recherche, omdat we de voorkeur willen geven aan preventie. Het openbaar ministerie kan bovendien niet alle gevallen aan. Bovendien moet de wetgever ook naar zichzelf kijken: het zijn immers de regels die de fraude mogelijk hebben gemaakt. We moeten de schuldvraag niet eenzijdig bij de fraudeur leggen.''