Schoonmaken is moeilijk te verhalen

AMSTERDAM, 9 MAART. De mogelijkheden en onmogelijkheden van gerechtelijke procedures spelen een belangrijke rol in het debat over de bodemsanering. De Staat heeft thans 157 rechtszaken lopen om de kosten op de vervuiler te verhalen. Inzet: ruim 1 miljard gulden. Eenzelfde bedrag is gemoeid met de 74 aanmaningen die de Staat daarnaast heeft doen uitgaan. In zestien andere zaken wordt onderhandeld over nog eens 400 miljoen gulden.

Deze bedragen zijn echter toekomstmuziek. Van de ongeveer 37 miljoen gulden die waren geraamd voor de periode 1988-1991 zijn er nog maar viereneenhalf binnen. Waar mogen we nog op rekenen, wilde de Tweede Kamer onlangs weten. Minister Alders (milieubeheer) brandde er zijn vingers niet aan: “De uitkomsten van de rechterlijke procedures zijn thans dermate onvoorspelbaar dat het uitspreken van een verwachting minder opportuun is.”

Het ambitieuze verhaalsprogramma is inderdaad op rechterlijke tegenwind gestoten. Nog geen drie maanden geleden liet het gerechtshof in Amsterdam het bedrijf Solvay Duphar vrijuit gaan voor vervuiling van de beruchte Volgermeerpolder bij Amsterdam.

Aanvankelijk zag het er mooi uit voor de Staat. De Interimwet Bodemsanering (IBS) uit 1981 voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid de opruimingskosten op de vervuiler te verhalen. Maar toen de eerste zaak in 1990 de Hoge Raad bereikte stak deze een spaak in het wiel. Het hoogste rechtscollege stelde vast dat de IBS geen afwijking bevat van het algemene aansprakelijkheidsrecht en met name niet van het zogeheten relativiteitsvereiste.

Dit vereiste houdt in dat een onrechtmatige daad niet een verplichting tot schadevergoeding schept tegen een ieder die schade heeft geleden maar alleen indien de overtreden norm de strekking heeft het getroffen belang daadwerkelijk te beschermen. Men spreekt dan ook wel van de Schutznorm-theorie. Het klassieke voorbeeld is de winkelier die zich onttrekt aan de dienstplicht, mede tot nadeel van concurrerende neringdoenden. Toch kunnen deze hem niet aanspreken want de dienstplicht dient een ander doel dan de vrije mededinging.

In het geval van de bodemsanering gaat het om de vraag of het de veroorzaker ten tijde van de vervuilende activiteiten voldoende duidelijk kon zijn dat de overheid zich het saneringsbelang zodanig zou aantrekken dat hij de opruiming ter hand zou nemen, met alle financiële gevolgen van dien. Het omslagpunt, zo verduidelijkte de Hoge Raad vorig jaar in de zaak-Akzo Resins, moet worden gezocht tussen 1971 (het jaar waarin een voorontwerp van wet op de bodemverontreiniging werd uitgebracht) en 1980, het jaar van Lekkerkerk. De conclusie was dat per 1 januari 1975 de vereiste duidelijkheid aanwezig kan worden geacht. Dit is overigens een gemiddelde, dat een eerder of een later tijdstip niet uitsluit.

Een beroep op het algemene belang van een gezond milieu en de betrokkenheid van de overheid daarbij is dus niet voldoende, concludeerde het gerechtshof in de zaak-Duphar. De gifstort in de Volgermeerpolder dateert uit de jaren zestig, maar Duphar handelde toen wel in strijd met een aanwijzing van de Amsterdamse stadsreiniging. Dat deugde inderdaad niet, gaf het hof toe, maar zeker in die tijd was onvoldoende duidelijk dat de overheid zou overgaan tot daadwerkelijke, actieve sanering van de stortplaats en de kosten op de vervuiler zou verhalen.

Het is nog wel de vraag of de Hoge Raad de vervuiling van andermans grond op dezelfde wijze beoordeelt als vervuiling van eigen terrein, zoals in de Akzo-zaak. In het eerste geval ligt betrokkenheid van de overheid meer voor de hand. Er is in de juridische vakpers ook betoogd dat de Hoge Raad wel erg streng is geweest over de IBS. Bevorderlijk voor de bereidheid een schikking te treffen is de recente rechtspraak in elk geval niet.

De Wet Bodembescherming die deze week in de Tweede Kamer wordt behandeld, beoogt het gat te dichten door de overheid ten aanzien van de oude gevallen te ontslaan van de relativiteitsnorm. Dit heeft tot forse kritiek in de juridische vakpers geleid. “De relativiteitsnorm is geen hinderlijke formaliteit welke zo maar geschrapt kan worden”, protesteerde de Rotterdamse advocaat mr.L. de Boer, “het is de kern van het aansprakelijkheidrecht.” “Hoeft rechtszekerheid niet in het milieu?” vroeg zijn Haagse confrère mr.F.H.A.M. Thunnissen. Beide advocaten vonden het geen fair play dat de Staat zijn hoge rol als wetgever zo laat beïnvloeden door tegenvallers die hij als procespartij moet incasseren.

Als de Kamer al akkoord zou gaan met een dergelijke inbreuk, dan zou de Hoge Raad deze volgens De Boer zelfs buiten toepassing moeten laten als een vorm van “onrechtmatige wetgeving”. De mogelijkheden daartoe zijn overigens “marginaal”, zoals eerder bleek in het geval van de Harmonisatiewet Studieduur (1989) die ondanks al het vitriool dat de rechters er over uitstortten toch overeind bleef. De rechter kan overigens ook op een subtielere manier van zijn ongenoegen blijk geven, bijvoorbeeld door de bewijslast aan te scherpen. Voordat het netelige punt van het kostenverhaal aan de orde komt moet de overheid immers eerst aantonen wie de vervuiler is, welke stoffen zijn gedumpt en hoe onzorgvuldig dat was. De nieuwe wet maakt het mogelijk deze complicaties te omzeilen door een “saneringsbevel”. Maar ook hier is de kritiek dat de rechtszekerheid op de tocht wordt gezet.