Eerherstel voor de uitgavennorm?

In de jaren vijftig pleitte de toenmalige KVP-leider Romme er voor de collectieve uitgaven te normeren. Volgens de Romme-norm mochten de uitgaven van de overheid en de sociale verzekeringen niet sneller groeien dan het nationaal inkomen. De norm impliceerde dat de omvang van de collectieve sector relatief - ten opzichte van het nationale inkomen - constant zou blijven. De Romme-norm heeft na de jaren vijftig geen praktische betekenis meer gehad. De collectieve uitgaven liepen sindsdien op van veertig procent tot zeventig procent van het nationale inkomen in het begin van de jaren tachtig.

Nu wil een studiegroep van het CDA voor de komende kabinetsperiode opnieuw zo'n uitgavennorm invoeren. De afgelopen decennia is vooral geprobeerd om de collectieve uitgaven te beteugelen via normen voor de collectieve lasten en het bedrag dat de overheid jaarlijks mag lenen (het financieringstekort). Dat lijkt een waterdicht alternatief. Overheidsuitgaven worden immers gefinancierd via de belastingen of door te lenen. Normeert een kabinet beide middelenstromen, dan lijkt de ruimte voor de collectieve uitgaven in beginsel vast te liggen. Zo eenvoudig is het echter niet. Een kabinet kan zich keurig aan beide normen houden, en toch de uitgaven opblazen door een deel van het staatsvermogen in de uitverkoop te doen. De opbrengst van verkochte onroerende zaken, het afstoten van aandelen in staatsbedrijven en de vervroegde aflossing van studieleningen is dan beschikbaar voor extra uitgaven, zonder dat de normen voor lastenpeil en tekort worden geschonden.

Mede door zulke praktijken is het staatsvermogen de afgelopen tien jaar op grandioze wijze verjubeld. Terwijl in 1981 de staatsbalans een netto bezit van 107 miljard gulden toonde, overtrof de staatsschuld eind 1991 de waarde van de staatsbezittingen al met 30 miljard gulden. Een decennium potverteren deed het staatsvermogen met 137 miljard slinken.

Mede tegen deze achtergrond is het niet onbegrijpelijk, dat de genoemde studiegroep eerherstel voor de uitgavennorm bepleit. Naar verluidt wordt aanbevolen de collectieve sector in de komende kabinetsperiode alleen prijscompensatie te geven. Verder is nul genoeg. Dat heeft ingrijpende gevolgen voor de overheidsfinanciën. Stel de inflatie gemakshalve op nul. Dan mogen de collectieve uitgaven de komende vier jaar letterlijk met geen gulden toenemen. Neem verder aan dat het nationaal inkomen dooreen genomen reëel met 2 procent per jaar groeit. Worden de aanbevelingen van de CDA-studiegroep gevolgd, dan zakken de collectieve uitgaven (nu 62,5 procent) in de periode 1995-1998 tot iets beneden de 58 procent van het nationale inkomen.

Dit moet CDA-minister De Vries te gortig zijn. Hij toonde zich in 1987 voorstander van een uitgavenquote van 60 procent van het nationale inkomen. Deze doelstelling kreeg destijds enige faam als de Bert-norm. En zie, afgelopen vrijdag schoot de premier zijn bewindsman van Sociale Zaken te hulp. Zou het niet verstandiger zijn om de collectieve uitgaven in de nabije toekomst reëel te laten meegroeien met de bevolkingsomvang, opperde Lubbers speculerende weg. Ten slotte blijven de asielzoekers toestromen en wanneer de staatszorg zich uitstrekt van de wieg tot het graf legt elke boreling direct beslag op collectieve voorzieningen.

Wordt de suggestie van Lubbers gevolgd, dan mogen de collectieve uitgaven jaarlijks reëel met 0,6 procent toenemen. Na afloop van de volgende kabinetsperiode - en nog steeds uitgaande van twee procent groei per jaar - zijn de collectieve uitgaven dan gezakt tot vrijwel exact 60 procent van het nationale inkomen. Dat kan bijna geen toeval zijn.

Een volumegroei van de collectieve uitgaven met ruim een half procent per jaar klinkt weinig alarmerend. Maar het betekent in feite dat het nieuwe kabinet de ombuigingsinspanningen sterk moet opvoeren. Onder het eerste en het tweede kabinet-Lubbers nam het volume van de collectieve uitgaven nog altijd met twee procent per jaar toe. Het derde kabinet-Lubbers probeert die volumegroei te halveren tot 1 procent per jaar. Om te komen tot een uitgavengroei tussen nul en een half procent per jaar zijn diepingrijpende maatregelen dus onvermijdelijk.

De voorgestelde uitgavennorm is overigens geen goed idee. Het verdient de voorkeur beslissingen over hoogte en samenstelling van collectieve uitgaven te nemen op basis van inhoudelijke afwegingen. Is eenmaal de keuze voor een bepaald pakket gemaakt, dan rolt daar een bepaald uitgavenpeil uit. Achten politici dit te hoog, dan moeten posten met lagere prioriteit worden aangewezen, die achterwege blijven totdat budgettaire ruimte beschikbaar is. Het uitgavenpeil is dan, en het behoort ook te zijn, het resultaat van politieke besluitvorming, in plaats van vooropgezet doel.

Bovendien leent een uitgavennorm zich heel gemakkelijk voor manipulatie. Door sociale uitkeringen voortaan belastingvrij te verstrekken, zakt de uitgavenquote in een klap met vier of vijf procent van het nationale inkomen. Een mechanische uitgavennorm versterkt daarnaast de schommelingen van de conjunctuur. Liever dus geen eerherstel voor de uitgavennorm.