De nieuwe onderschikking; Een herziening van de dekoloniale verhouding met de Antillen

Na de rellen van mei 1969 in Willemstad wilde de Nederlandse overheid liefst zo snel mogelijk af van de koloniale verplichtingen ten aanzien van de Antillen. Het trauma van Indonesië en de ervaringen met Suriname hadden Den Haag overgevoelig gemaakt voor het verwijt van neokolonialisme. Maar de tijden zijn veranderd. Drugs en migratie dwingen Nederland tot meer controle. Bij de Toekomstconferentie die komende week in Willemstad begint, moeten "duurzame en werkbare verhoudingen' worden geschapen.

Op Curaçao wordt nog altijd over de Opstand gesproken alsof het gisteren was. Wat er op 30 mei 1969 en de dagen daarna in Willemstad voorviel, is dan ook van grote invloed geweest op alles wat daarna gebeurde.

Ogenschijnlijk was het een uit de hand gelopen rel, die begon met een loonconflict tussen werknemers en directie van Werkspoor Caribbean (WESCAR), een aannemer van Shell. Er vielen die dertigste mei twee doden. Volgens het rapport van de commissie-Römer, die de gebeurtenissen een jaar later in opdracht van de Antilliaanse overheid analyseerde, werd één persoon, M. Gutierrez, doodgeschoten toen hij met een brandende truck op de politie inreed. Het andere slachtoffer heette O. Geraldine. Onder de ruim honderd demonstranten die gewond raakten, was ook Wilson ("Papa') Godett, vakbondsleider en een der aanvoerders van de opstandelingen. De commissie-Römer liet in het midden of Godett door de politie was neergeschoten. De politie kon niet verhinderen dat de belangrijkste straten van Willemstad werden geplunderd en platgebrand. Korte tijd na de gebeurtenissen besloot het Antilliaanse parlement zichzelf te ontbinden en de regering trad af. Om herhaling te voorkomen diende de Curaçaose samenleving ""de bakens te verzetten'', zo concludeerde de commissie Römer.

En dat is nauwelijks gebeurd, meent de Antilliaanse historicus James Schrils. Als de bakens al verzet zijn, is dat volgens hem de verkeerde kant op gebeurd. Schrils, directeur van de Antilliaanse welzijnsorganisatie FORSA-A in Delft, publiceerde drie jaar geleden Een democratie in gevaar, een analyse van de politieke, sociaal-economische en bestuurlijke toestand van Curaçao. Een van zijn conclusies is dat de Nederlandse Antillen sinds de veranderingen die na 1969 werden doorgevoerd, verder achterop zijn geraakt.

Een conclusie die onder meer wordt gestaafd door het financiële beeld dat door minister Hirsch Ballin (Koninkrijkszaken) wordt gegeven in de begroting van de Nederlandse Antillen en Aruba voor 1993. Ondanks het feit dat de Nederlandse Antillen jaarlijks twee- tot driehonderd miljoen gulden hulp krijgen van Nederland, kampten land en eilandgebieden vorig jaar met een begrotingstekort van bijna 150 miljoen gulden, terwijl daarnaast de schuld was opgelopen tot bijna tweeëneenhalf miljard gulden. ""Vanaf 1954, toen het Statuut in werking trad en de Antillen een autonoom land binnen het koninkrijk werden, kwam de blanke of lichtgekleurde elite aan de macht,'' aldus Schrils. ""Vergeleken met degenen die na 1969 de touwtjes in handen kregen, hebben zij in ieder geval geprobeerd op een aantal terreinen met beleid te komen. Ik constateer bijvoorbeeld dat bijna alle hotels op het eiland dateren uit de jaren zestig: toen was er een toeristisch beleid. Alle bedrijven op het eiland, zoals de Amstel-brouwerij, zijn ook vóór 1969 binnengehaald. Daarna is er niets meer bijgekomen.''

Corruptie en patronage, typische kwalen van de Antilliaanse politiek, waren volgens Schrils ook de bestuurders van vóór 1969 niet vreemd. ""Maar het waren personen van een zwaarder kaliber dan de bestuurders van na '69. Meestal afgestudeerde mensen, behorend tot de elite, maar ondertussen typisch Antilliaans. Daar hoort bij het idee van noblesse oblige, wat wil zeggen het verlenen en accepteren van gunsten,'' aldus Schrils. Volgens hem krijgt na de Opstand ""de kleine zwarte man'' zijn kans.

In hun rapport over de achtergronden van de onlusten van 30 mei 1969 bevelen Römer en de zijnen onder meer aan: ""Een adequate vertegenwoordiging van de negride bevolking in de hoogste bestuursposten''. Volgens Schrils kreeg de zwarte bevolking na 1969 de kans politici naar voren te schuiven tot in de topposities van de regering. ""En we maakten ministers en gedeputeerden mee, die niet eens de lagere school hadden afgemaakt. Bestuurders die op het pluche kwamen en niet eens een rapport konden lezen. Dezelfde personen gingen bovendien tegelijkertijd in directies van de bedrijven zitten. Gevolg: de winstgevendheid verdween. Nederland zag het en deed weinig meer dan geld in die bedrijven pompen om ze weer rendabel te maken.''

Mariniers

Een van de redenen voor het bestuurlijk braakleggen van de Nederlandse Antillen na de gebeurtenissen van mei 1969, was het feit dat het moederland na dat incident zo snel mogelijk van zijn koloniale erfenis af wilde. De rellen konden destijds slechts bedwongen worden met de inzet van op Curaçao gelegerde Nederlandse mariniers. Bovendien werden op 1 juni 1969 nog eens 250 verse manschappen uit Nederland ingevlogen.

De mariniers hebben geen schot gelost, maar de publieke opinie in binnen- en buitenland sprak van neokolonialisme. In kranten verschenen foto's van gehelmde en bewapende mariniers die de boodschappentassen van inwoners van Willemstad controleerden. Tekenend voor de verwarring die het zenden van mariniers in Nederland teweegbracht, waren bijvoorbeeld de commentaren in de NRC. De dag na de rellen schreef die krant: ""Het is een stukje volksmisleiding als iemand de voorstelling van zaken wil geven, dat het optreden van de mariniers in Willemstad zo iets als een koloniaal oorlogje betekent.'' Vier dagen later was de krant een andere mening toegedaan: ""Nederland mag niet in de positie gedwongen worden van de beschermer van inheemse oligarchietjes.'' En: ""In vele landen kan het optreden van de mariniers al niet anders gezien worden dan als neokolonialisme.''

De Leidse historicus prof. C. Fasseur meent dat de Antilliaanse onrust door het toeval gekoppeld werd aan het voor Nederland zo traumatische verlies van Indonesië. In dezelfde dagen dat de rellen in Willemstad uitbraken, verscheen ook de zogeheten "Excessennota', een onderzoek naar eventuele systematische wreedheden begaan door Nederlandse militairen tijdens de zogeheten politionele acties eind jaren veertig in Indonesië.

Fasseur, destijds ambtenaar op het departement van justitie en secretaris van de onderzoekscommissie, herinnert zich de schok die het rapport teweegbracht. Volgens de commissie hadden Nederlandse militairen zich wel degelijk schuldig gemaakt aan wreedheden. Maar van enige systematische terreur zou geen sprake zijn geweest. Fasseur, die het grootste deel van het archiefonderzoek voor zijn rekening had genomen, zegt dat hij zijn twijfels had over die conclusie. ""Ik dacht daar anders over, maar als jong ambtenaar ben je niet in de positie die mening naar voren te brengen. Feit is dat Nederland tot het besef kwam dat oorlogsmisdaden niet alleen door de SS of door Amerikanen in Vietnam gepleegd werden. En tegelijkertijd zonden we weer soldaten uit om de orde in de West te herstellen. De vrees dat dit kon ontaarden in een koloniale oorlog, gaf het idee van onafhankelijkheid voor de Antillen de wind in de zeilen.''

De gedachte dat de Nederlandse koloniale politiek gefaald had, kreeg in 1969 volgens Fasseur bovendien extra voeding door de epiloog van de kwestie-Nieuw-Guinea. Nederland had dit eiland in oktober 1962 onder zware druk van de Verenigde Staten overgedragen aan Indonesië. Dit gebeurde onder het beding dat de Indonesische regering na zeven jaar de bevolking door middel van een volksraadpleging de mogelijkheid zou geven eventueel onafhankelijk te worden. Deze volksraadpleging wees in 1969 uit dat de papoea's op onafhankelijkheid geen prijs stelden. ""Het werd nu definitief duidelijk dat de ethische missie van Nederland op Nieuw-Guinea had gefaald. Alle belangen die Nederland nog had in Indonesië waren in 1957 radicaal doorgesneden wegens het conflict met de Indonesische regering over het bezit van Nieuw-Guinea. Nederland had de overtuiging dat wij de verantwoordelijkheid hadden om de papoea's op te leiden tot zelfbestuur en uiteindelijk tot onafhankelijkheid.''

Beroering

Op de Nederlandse Antillen is zelfstandigheid intussen volgens James Schrils nooit een serieuze optie geweest. Voordat er werk gemaakt kon worden van de onafhankelijkheid van de Caraïbische eilanden, kwam in het begin van de jaren zeventig Suriname hoog op de politieke agenda. Aanleiding was de grote beroering die de overkomst van vele Surinamers naar Nederland veroorzaakte. ""Criminaliteit speelde geen rol'', zegt Fasseur, ""maar volgens velen dreigde het gevaar dat Nederland zou worden overspoeld met Surinamers.'' Net als op dit moment met betrekking tot Antillianen werd er gesproken over een toelatingsbeperking voor Surinamers. In de ministerraad is toen een wetsvoorstel aan de orde geweest dat de toelating van Surinamers moest beperken. ""Onder meer door verzet van de toenmalige minister van binnenlandse zaken De Gaay Fortman heeft die wet de Tweede Kamer nooit bereikt,'' aldus Fasseur.

De Gaay Fortman was van mening dat het niet aanging en zelfs strijdig was met het Verdrag van Rome om Nederlanders in het bezit van een Nederlands paspoort de toegang tot het land te ontzeggen. Fasseur: ""Met de inwerkingtreding van het Statuut voor het Koninkrijk in 1954 waren alle onderdanen van het koninkrijk Nederlands staatsburger geworden. Vóór die tijd waren er nog paspoorten met de koloniale vermelding "Nederlands onderdaan, niet-Nederlander'.''

De kwestie van de toelatingsbeperking voor Surinamers werd opgelost door de onafhankelijkheid van Suriname in 1975. Ook hier ziet Fasseur een relatie met de Indonesische vrijheidsoorlog. De toenmalige PvdA-premier Den Uyl deelde de Surinaamse regering in 1973 mee dat het land twee jaar later onafhankelijk zou worden. Fasseur: ""Dat land werd echt de onafhankelijkheid ingeduwd. Den Uyl wilde goedmaken wat zijn partij in de Indonesische kwestie fout had gedaan. De PvdA had in 1948 bij de verkiezingen twee zetels verloren, maar mocht toch de premier leveren. Tegelijkertijd werden zowel op de post van luitenant-gouverneur-generaal te Batavia als op het departement van overzeese gebiedsdelen KVP'ers benoemd, respectievelijk Beel en Van Sassen. Zo had de PvdA in ruil voor het premierschap van Drees de Indonesische kwestie in handen gegeven van de KVP.''

De dramatische ontwikkelingen in Suriname sinds de onafhankelijkheid, met een staatsgreep, moordpartijen en een binnenlandse oorlog, deden op de Nederlandse Antillen iedere animo om zich uit het staatsverband los te maken verdwijnen. Aruba, dat in 1986 de status aparte kreeg als derde land binnen het koninkrijk op weg naar onafhankelijkheid in 1996, wil sinds 1991 bij nader inzien binnen het koninkrijk blijven. Het eiland zal die wens in vervulling zien gaan, want ook Nederland is, in 1989, teruggekomen van het streven naar dekolonisatie. Op de Toekomstconferentie die volgende week in Willemstad wordt gehouden, zal het niet gaan over onafhankelijkheid, maar over een ""nieuwe rechtsorde'' met ""duurzame en werkbare verhoudingen''.

Naar de oorzaak van de omslag in de Nederlandse politiek ten aanzien van de overzeese gebiedsdelen kan Schrils slechts gissen. ""Ik heb er geen verklaring voor dat Nederland in '89 plotseling van houding veranderde en weer dicht tegen de Antillen en Aruba aanschurkte. Had het te maken met afnemen van de Koude Oorlog, perspectieven in Europees verband, een handige uitlaatklep voor de economie uit de strikte EG-regelgeving? Ik weet het niet.''

Ook Fasseur noemt de omslag in 1989 verrassend en ""een unicum''. De Leidse historicus meent dat de oorzaak ligt bij de bestrijding van de drugshandel vanuit Suriname en de Antillen. ""Het kabinet voelde bij zijn aantreden de hete adem in de nek van de regering-Bush die serieus werk maakte van haar war on drugs. Het idee was dat je, wanneer je de misdaad in Nederland wilt bestrijden, in Suriname en op de Antillen moet beginnen.''

Artikel 12

Op de Toekomstconferentie in Willemstad zal worden gesproken over de nieuwe tekst van het Koninkrijksstatuut waarin de verhouding tussen Nederland en de voormalige koloniën wordt geregeld. Het Statuut gaat uit van één koninkrijk met daarbinnen drie landen: Nederland, Aruba en de Nederlandse Antillen. Hoe de toekomstige structuur eruit zal zien, is op voorhand niet duidelijk omdat minister Hirsch Ballin verschillende mogelijkheden bespreekbaar acht. Zo zouden de Bovenwindse eilanden St. Maarten, St. Eustatius en Saba wellicht een overzeese provincie kunnen worden of zelfs een apart land. Verder behoort een status aparte voor Curaçao tot de mogelijkheden. Maar ook een directe band met Nederland op grond van de Financiële verhoudingswet tussen rijk en gemeenten behoort tot de mogelijkheden. In dat scenario kunnen de eilanden als "overzeese gemeente' de "artikel-12'-status krijgen, wat neerkomt op meer geld, gekoppeld aan meer controle op de uitgaven door Nederland. Want om die verbeterde controle gaat het Nederland in alle gevallen.

Het grote struikelblok daarbij is het feit dat het Statuut bepaalt dat de landen van het koninkrijk samenwerken op basis van gelijkwaardigheid en bovendien dat de landen elkaar ""wederzijdse hulp en bijstand'' verlenen. In de praktijk komt dat erop neer dat Nederland de eilanden financieel onderhoudt zonder veel mogelijkheden tot controle op de uitgaven. De nevenschikking uit het Statuut moet daarom, als het aan Nederland ligt, worden gewijzigd in een of andere vorm van onderschikking. Dat komt in de ogen van de besturen van Aruba en de Nederlandse Antillen echter neer op het "terugdraaien van de klok'.

Museumstuk

De Leidse jurist H. Munneke, gespecialiseerd in recht en bestuur van het Caraïbisch gebied, heeft in het verleden regelmatig gepleit voor de mogelijkheid om de Antillen aan Nederland te binden als "overzeese gemeenten'. De regeling van het toezicht op de Antillen noemt hij ""een museumstuk''. Daarmee doelt hij op het feit dat het Koninkrijksstatuut ooit bedoeld was om een ""quasi-federatieve structuur'' in het leven te roepen om het onafhankelijke Indonesië binnen het koninkrijk te houden.

Fasseur wijst op een radiotoespraak van koningin Wilhelmina in 1942 in Londen dat het beginpunt was van de moeizame discussies die sindsdien over de staatkundige structuur zijn gevoerd. In die historische rede kondigde de vorstin aan dat er na de oorlog een Ronde-Tafelconferentie zou worden gehouden met de Nederlandse koloniën om te komen tot een koninkrijk nieuwe stijl met volledige interne autonomie van de verschillende rijksdelen. Het idee van de Ronde-Tafelconferentie was ontleend aan de Britten die in 1931 in Londen onderhandelden met Gandhi en Nehru over de onafhankelijkheid van India. ""Van een Ronde-Tafelconferentie met alle koloniën is het echter nooit gekomen,'' aldus Fasseur. ""Indonesië wilde in 1946 wel praten over overdracht van soevereiniteit, maar niet samen met Suriname en Curaçao die op dat moment immers niet streefden naar onafhankelijkheid. Uiteindelijk kwam er in 1948 een conferentie met de overzeese gebiedsdelen in de West en een jaar later, in het najaar van 1949, de beroemde Ronde-Tafelconferentie waarin de Verenigde Staten van Indonesië onafhankelijkheid kregen in een Unie met Nederland. Dat staatkundige kaartenhuis zakte direct na de soevereiniteitsoverdracht in elkaar. Zo gaat dat wanneer een oude koloniale mogendheid over haar graf heen probeert te regeren.'' Nederland bleef achter met Suriname en de Nederlandse Antillen. Het geheel door mr. W.H. van Helsdingen, oud-burgemeester van Soerabaja, geconcipieerde Koninkrijksstatuut werd de basis voor de nieuwe relatie tussen Nederland en de West.

""Sindsdien werd de afhankelijkheid van de vroegere overzeese gebiedsdelen echter alleen maar groter,'' zegt Fasseur. ""De gedachte van Den Uyl in 1973 om Suriname op eigen benen te laten staan was op zichzelf goed, werd ook toegejuicht door de Verenigde Naties. Niemand realiseerde zich echter dat Suriname daar in feite niet aan toe was. Dat geldt ook voor de Antillen: dat gebied is economisch niet in staat zich los te maken van Nederland. De eilanden moeten zich blijven bewegen in de machtssfeer van een grotere economische mogendheid. Nederland is met zijn 15 miljoen inwoners goed in staat dat gebied op sleeptouw te blijven nemen. En ik verwacht dat het gedoe over hoe dat precies staatkundig vorm moet krijgen, nog tot in lengte van jaren doorgaat. Wat dat betreft geldt: de situatie is hopeloos maar niet verontrustend.''

Toelatingsbeperking

Op de agenda van de Toekomstconferentie prijkt sinds september vorig jaar echter ook het onlangs weer actueel geworden politiek explosieve punt van de mogelijke toelatingsbeperking voor Antillianen die naar Nederland willen. Er zullen, zo heet het, ""beleidsafspraken gemaakt worden ten aanzien van de regulering van toelating van Nederlanders tot landen van het koninkrijk.'' De uitspraken van de Amsterdamse hoofdcommissaris Nordholt enige weken geleden over het "lozen' door de Antilliaanse autoriteiten van Antilliaanse criminelen, hebben de verhoudingen tussen Nederland en de Antillen op scherp gesteld. Juridisch speelt dezelfde kwestie als in het begin van de jaren zeventig, toen gesproken werd over toelatingsbeperkingen voor Surinamers: Nederlanders met een Nederlands paspoort kan de toegang tot Nederland niet worden ontzegd.

Maar zelfs als die klip zou worden omzeild, zou Nederland met vuur spelen, meent James Schrils. ""De afgelopen jaren is op Curaçao een kleine groep mensen zeer snel zeer rijk geworden, terwijl de grote massa sterk in inkomen is achteruitgegaan. Het leven wordt met de dag duurder, huren zijn haast niet meer op te brengen, de criminaliteit vertoont een sterke stijging. Die botsing tussen rijkdom aan de ene kant en diepe armoede aan de andere is altijd een voedingsbodem voor opstanden.''

Vorig jaar zijn de spanningen in Willemstad twee keer hoog opgelopen. In april staakten ambtenarenbonden, inclusief politie, voor een loonsverhoging van 20 procent. Afgelopen december kwamen de bonden in het geweer tegen nieuwe belastingmaatregelen die de Antilliaanse regering had aangekondigd. De nog immer zeer levendige herinnering aan de gebeurtenissen op 30 mei 1969 veroorzaakte nerveuze reacties bij de Antilliaanse overheid, die een samenscholingsverbod instelde en de verkoop van sterke drank verbood. In december werd ook de binnenstad van Willemstad afgegrendeld. Het bleef bij kleine schermutselingen tussen demonstranten en ordebewaarders. Opmerkelijk was verder dat beide keren de nog immer op Curaçao gelegerde mariniers in staat van paraatheid werden gebracht voor "harde militaire bijstand'.

Schrils ziet een koppeling tussen de sociale onrust op Curaçao en de migratie naar Nederland. Sinds 1985 is het aantal Antillianen dat is uitgeweken naar het moederland verdubbeld van circa 40.000 tot ongeveer 80.000. Schrils: ""Die migratie heeft een dempend effect op de spanningen op Curaçao. Zolang de alleenstaande moeders, de jongeren, de werklozen en de criminelen weg kunnen trekken naar Nederland, of in ieder geval het idee hebben dat dat mogelijk is, kan de zaak blijven voortsudderen. Nederland fungeert als noodventiel. Als de VVD haar importbeperking krijgt, zoals ik dat noem, is de arme bevolking van Curaçao het perspectief op een beter bestaan kwijt. Een nieuwe opstand is dan nauwelijks te vermijden. Wat gebeurt er dan? Het Statuut verplicht tot wederzijdse hulp en bijstand: Nederland zal weer militairen moeten sturen. Dan heeft het weer die rol van 1969 op zich genomen. Ik denk niet dat Nederland dat spelletje aandurft.''

Na de rellen van mei 1969 in Willemstad wilde de Nederlandse overheid liefst zo snel mogelijk af van de koloniale verplichtingen ten aanzien van de Antillen. Het trauma van Indonesië en de ervaringen met Suriname hadden Den Haag overgevoelig gemaakt voor het verwijt van neokolonialisme. Maar de tijden zijn veranderd. Drugs en migratie dwingen Nederland tot meer controle. Bij de Toekomstconferentie die komende week in Willemstad begint, moeten "duurzame en werkbare verhoudingen' worden geschapen.