Opheffen adviesorganen ondoordacht

“Advisering is een taak voor deskundigen, overleg is het terrein van de belanghebbenden. Zodra die zaken door elkaar heen gaan lopen, ontstaat een situatie waarbij de verantwoordelijkheden zoekraken.” Aldus een instemmend hoofdredactioneel commentaar, in deze krant van 20 februari, op het vorige week gepresenteerde rapport Raad op maat van de bijzondere Kamercommissie Vraagpunten adviesorganen.

Politiek en bedrijfsleven lieten zich direct lovend uit over de aanbevelingen van de commissie om in het stelsel van adviesorganen drastisch het mes te zetten. Geen twijfel over "het primaat' van de politiek; geen twijfel ook over de noodzaak het Haagse vergadercircus te beperken.

Maar waarom die angst voor "belanghebbenden', dat wil zeggen vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, die regering en parlement tijdig attenderen op consequenties van politieke keuzen? Waarom ook die verwijten over het sluiten van politieke compromissen in adviesorganen, waardoor regering en parlement voor voldongen feiten zouden worden geplaatst? En waarom de "stroperigheid' van de Haagse besluitvorming toerekenen aan adviesorganen die de vinger leggen op het ontbreken van essentiële informatie?

De bijzondere Kamercommissie heeft ruim een jaar nodig gehad om een rapport op te stellen dat voornamelijk teruggrijpt op de conclusies van voorgangers als de Commissie Hoofdstructuur rijksdienst (1981), de Projectgroep Externe advisering (1984) en de ambtelijke Commissie Externe adviesorganen (1992), aangevuld met gesprekken met ambtenaren van enkele departementen. Voor een eigen analyse vanuit de taakopvatting van volksvertegenwoordigers, gebaseerd op een gespreksronde met (leden van) adviesorganen, ontbrak kennelijk de tijd.

Dat is jammer, omdat ook deze commissie daardoor volstrekt onvoldoende inzicht heeft gekregen in de praktijk. Die wordt gekenmerkt door wisselwerking tussen enerzijds deskundigen die uitmunten door wetenschappelijke analyses, en anderzijds vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties die hun inzichten baseren op de werkelijkheid van alledag. Wisselwerking ook bij het vinden van oplossingen voor enerzijds strategische lange-termijn-vraagstukken en anderzijds laag-bij-de-grondse operationele problemen.

In de onderlinge beïnvloeding tussen samenleving en politiek vormen adviesorganen een belangrijke schakel voor het omzetten van signalen in beleid. Zij hebben in onze overlegdemocratie tot taak de politieke keuzen helder te articuleren en verschillende opvattingen van steekhoudende argumenten te voorzien. Daarbij is de samenleving - via schriftelijke reacties en hoorzittingen - een belangrijke inspiratiebron.

Dit alles speelt zich af in het stadium dat voorafgaat aan de formele politieke besluitvorming. Wanneer het gaat om de aanleg van een goederenspoorlijn door de Betuwe, om strategische plannen voor het landelijk gebied en om de uitbreiding van Schiphol - om enkele actuele voorbeelden te noemen - spelen de adviesorganen geen "schaduwparlementje'.

Integendeel, zij rangschikken verschillende opvattingen in de samenleving en signaleren tekortkomingen in de door initiatiefnemers verstrekte formatie. Vandaar het groeiende aantal verdeelde adviezen. Dat is geen gevolg van besluiteloosheid, maar van het sterkere accent dat de samenleving legt op de signaalfunctie van adviesorganen.

Vervolgens is het woord aan de politiek: aan de minister die een (voorlopige) keuze doet of aanvullende informatie op tafel brengt, en aan het parlement dat zich dankzij het voorwerk van de adviesorganen kan concentreren op de echte keuzen. Het vragen van schriftelijke reacties uit de samenleving en het houden van hoorzittingen zijn beproefde methoden om het draagvlak voor verschillende mogelijkheden te peilen. Het is overigens opvallend dat de Tweede Kamer hiervan de laatste jaren veel minder gebruik maakt dan voorheen.

Het toewerken naar zorgvuldige besluitvorming kost tijd. Het is daarom een goed voorstel van de commissie om termijnen te stellen, ook aan de standpuntbepaling door de regering. De gang van zaken rond de hogesnelheidslijn leert overigens dat veel tijd kan worden gewonnen wanneer initiatiefnemers van meet af aan de verschillende keuzemogelijkheden volledig en van alle argumenten voorzien op tafel leggen.

De aanbeveling van de commissie om alle adviesorganen op te heffen en te volstaan met per departement één orgaan dat bestaat uit enkele onafhankelijke deskundigen klinkt ferm, maar is ronduit ondoordacht.

In het kader van de Operatie grote efficiency werden en worden deels overlappende adviesorganen gebundeld, andere sterk afgeslankt. Daarbij moet uitgangspunt zijn dat de onderwerpen waarover men zich buigt meer verwantschap hebben dan het toevallig onder één departementaal dak verkeren van bijvoorbeeld volksgezondheid en cultuur of volkshuisvesting en milieubeheer.

Echt "onafhankelijke' deskundigen bestaan overigens niet. Hun wetenschappelijke en bestuurlijke inzichten worden altijd gekleurd door politieke en maatschappelijke opvattingen - en dat is maar goed ook. Bovendien ontlenen zij hun deskundigheid veelal aan betrokkenheid bij het onderwerp via maatschappelijke groeperingen of bedrijfsleven.

De bijzondere Commissie Vraagpunten adviesorganen ziet over het hoofd dat haar belangrijkste aanbeveling leidt tot een structuur waarin de "checks and balances' voor een belangrijk deel verloren gaan. Het ambtelijk apparaat moet nu eenmaal kritisch en in het openbaar op de vingers worden gekeken door zowel het parlement als de maatschappelijke organisaties. De praktijk leert dat een door de commissie voorgesteld doelgroepenoverleg door zijn vrijblijvende karakter die functie niet kan overnemen.