"Scheiding der machten is bij Schengen verdwenen'

De CDA-senator Glasz uitte gisteren tijdens de behandeling van het Verdrag van Schengen in de Eerste Kamer fundamentele kritiek op deze overeenkomst. Een motie van hem werd door alle fracties mede-ondertekend. Toch zal de senaat het verdrag goedkeuren. Hoe gammel moet een verdrag zijn, voordat de Eerste Kamer het afkeurt?

DEN HAAG, 17 FEBR. Dat de goedkeuring van de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen een inperking impliceert van de Nederlandse soevereiniteit was voor CDA-senator mr. J.R. Glasz niet eens het belangrijkste bezwaar tegen dit verdrag. Ook al gebeurt overdracht van bevoegdheden nu op de gevoelige terreinen van grenscontrole, vreemdelingenwetgeving, privacy-bescherming en internationale samenwerking van politie en justitie.

Tijdens de behandeling van de Uitvoeringsovereenkomst gisteren in de Eerste Kamer constateerde de senator, die in het dagelijks leven advocaat is bij het Amsterdamse kantoor van Trenité van Doorne, dat Nederland aan de overdracht van bevoegdheden “al enigszins gewend is geraakt”. “Wij hebben veel toevertrouwd aan de EG wat vroeger in het eigen domein bleef”, aldus Glasz. Belangrijker vond hij, en met hem alle fracties in de senaat, dat er in de opzet van Schengen zelfs de schijn van een scheiding der machten niet wordt opgehouden.

In 1985 sloten de vijf EG-landen Duitsland, Frankrijk en de Benelux, om economische redenen een verdrag in het Luxemburgse plaatsje Schengen met als doel de controles aan de onderlinge grenzen af te schaffen. In de Uitvoeringsovereenkomst die vijf jaar later werd gesloten en waarin het verdrag verder wordt uitgewerkt, kwamen consequenties van open binnengrenzen aan het licht zoals harmonisatie van asielbeleid, afstemming van visumplichten en de noodzaak van een gezamenlijk geautomatiseerd opsporingsregister. Besluiten over dit soort kwesties worden genomen door het “dagelijks bestuur” van Schengen: het Uitvoerend Comité van ministers. Zij zijn tevens verantwoordelijk voor de uitvoering van de regels maar ook juridisch toezichthouder. “De scheiding der machten, de Trias politica, is verdwenen,” zei Glasz gisteren in de senaat.

Maar hoe zwaar tilt u aan dit fundamentele bezwaar?

“Zo zwaar dat we er een gemeenschappelijk motie aan hebben gewaagd, waarin we erop aandringen dat de regering zijn best blijft doen het Europees Hof in Luxemburg bevoegd te verklaren om de bepalingen van Schengen uit te leggen.

“De Eerste Kamer is niet zo motie-geschikt als de Tweede Kamer. We moeten terughoudend zijn met dat middel. Ook mijn fractie-voorzitter Kaland is die mening toegedaan. Want wat doe je wanneer de regering je motie niet uitvoert? Moeten we dat uitleggen als een motie van wantrouwen en de regering vervolgens heenzenden? Dat is niet onze taak. Daarom is deze motie niet conditioneel gesteld. Het is dus niet zo dat we onze goedkeuring onthouden als de regering niet doet wat we willen. Deze motie is niet een drukmiddel op de regering maar een ondersteuning, een getuigenis als het ware die ze kunnen gebruiken in het verkeer met de Schengen-partners.

De Tweede Kamer heeft ingestemd met toezegging van het kabinet dat een studiecommissie moet onderzoeken hoe een rechterlijke toetsing kan worden ingebouwd in het systeem van Schengen. Dat is voor de Eerste Kamer onvoldoende?

“Dat was vorig jaar internationaal het maximaal haalbare. Men was in het buitenland over het idee van een rechterlijke instantie in Schengen niet erg gelukkig. De Tweede Kamer heeft toen besloten niet verder aan te dringen. Daarover hebben we in de schriftelijke behandeling veel vragen gesteld. Waarop baseert het kabinet bijvoorbeeld de gedachte dat misschien de meningen over de bevoegdmaking van het EG-Hof niet veranderd zijn. Er zijn wel degelijk geluiden die daarop wijzen. De Belgische en Italiaanse senaat voelen er voor, ook uit de Duitse Bondsdag en uit het Europese parlement komen soortgelijke geluiden. Ik moet zeggen dat de reactie van de regering niet erg bemoedigend was. Het beeld wordt geschetst dat het nog jaren zal duren voor die commissie klaar is, en dat we dit niet moeten forceren.

“Ik denk bovendien niet dat de Tweede Kamer zou hebben ingestemd met het soort studiecommissie waarvan nu sprake is. De Tweede Kamer dacht waarschijnlijk dat er externe deskundigen aan het werk zouden gaan. Maar het is een ambtelijke onderzoekscommissie geworden. Dat betekent: je bestuurt zelf, je geeft je eigen regelgeving, toetsing houd je in eigen hand en studie naar verbetering voer je zelf ook uit. Het is een nogal monistische vorm.

“Ik heb me nogal bezondigd aan schrijverij over het fenomeen van het commissariaat bij bedrijven. Een college dat als nevenfunctie toezicht houdt op de directie. Een raad van commissarissen volgt het beleid zonder zichzelf op te dringen, zonder over te doen wat de directie zelf al doet. Dat werkt voor elke directie, omdat de raad van commissarissen dwingt tot goed formuleren en nagaan of een besluit op goede gronden is genomen. Geen bestuur zonder toezicht; dat is een axioma dat altijd opgaat. Dat geldt ook voor Schengen: wil je dat het Uitvoerend Comité gezag krijgt, dan zal dat lichaam haar besluiten moeten laten toetsen door een andere onafhankelijke instantie.”

Maar u heeft gisteren ook nog een hele rij andere bezwaren laten horen tegen goedkeuring. Er zijn bijvoorbeeld onduidelijkheden over het instemmingsrecht van de Staten-Generaal met concept-besluiten van het Uitvoerend Comité en over de datum van inwerkingtreding. Hoe gammel moet een verdrag eigenlijk zijn voordat de Eerste Kamer tot afkeuring overgaat?

“Ik denk dat zoiets theoretisch alleen kan aan het begin van de rit zit. Je kunt Schengen niet na de hele voorgeschiedenis plotseling in de Eerste Kamer afblazen. Aan de andere kant weet je aan het begin van de rit nog niet hoe het allemaal zal uitpakken. Daarom is dat een theoretisch antwoord.”

En uw motie is een brul van een papieren tijger?

“Nee, het is geen brul. Het is een vervolg op wat de Tweede Kamer gedaan heeft, en waar ik veel waardering voor heb.”

Deze motie was dus geen uiting van de nieuwe flinkheid van de Eerste Kamer, zoals de hoogleraar Oerlemans het onlangs noemde in onze krant?

“Als deze kwestie zes jaar geleden had gespeeld, was ik er ook mee gekomen. Dit onderwerp is niet gepolitiseerd. De hele Eerste Kamer staat er achter. Dit is van staatsrechtelijke aard omdat het met onze rechtsorde te maken heeft. Hier moeten we ons extra bewust zijn van wat we aan het doen zijn.”