Vredehandhaving zonder vrede kan niet

Het verdelingsplan voor Bosnië van Cyrus Vance en Lord Owen had de afgelopen week veel van zijn beweerde aantrekkelijkheid verloren. Aanvankelijk ging het erom met zoveel mogelijk instemming van de oorlogvoerende partijen een einde te maken aan het bloedvergieten. Maar steun van betrokkenen bleef uit, en de bemiddelaars maakten rechtsomkeert: als het niet goedschiks ging dan kwaadschiks, en of de Veiligheidsraad de bedachte verdeling dwingend wilde opleggen. Toen ook de raad aarzelde, kreeg de nieuwe Amerikaanse regering van het diplomatenduo te horen dat het haar verantwoordelijkheid was of er vrede kwam of niet. The New York Times toonde zich in een hoofdartikel geprikkeld over het geweld dat met name Owen in de Amerikaanse media ontketende in een poging Bill Clinton tot een snelle beslissing ten gunste van het Owen-Vance-plan te forceren. Naar nu blijkt is dat gedeeltelijk gelukt, maar een lange weg van onderhandelen en druk uitoefenen ligt nog voor ons.

Vermoedelijk wordt het idee van een verdeling van Bosnië in autonome gebieden niet meer losgelaten: na alles wat het afgelopen jaar is gebeurd, dient zich geen bruikbaar alternatief aan voor een gescheiden leven van de verschillende groeperingen op Bosnisch grondgebied. In zoverre hadden de bemiddelaars de consequentie getrokken uit hun bevindingen. Maar het gemak waarmee in hun verdelingsplan het recht van de sterkste was aanvaard, wierp direct een smet op de voorstellen. Bovendien verleidde die demonstratie van diplomatiek incasseringsvermogen de sterkste tot overvragen. Daar moet deze nu weer van worden afgebracht.

Inmiddels is Bosnië het moeras geworden waarvoor was gewaarschuwd en waarin de internationale interventiemacht steeds verder wegzinkt. De goodwill die het Owen-Vance-plan tot dusver van de kant van de staten van de Europese Gemeenschap ontving, werd vooral veroorzaakt door de hoop alsnog op een koopje van de tragedie af te komen. Immers, als de Serviërs akkoord waren gegaan, had de interventie van buiten tot een minimum beperkt kunnen blijven. Nu dat niet het geval is, spreken ook de bemiddelaars van de noodzaak nog eens enkele tienduizenden blauwhelmen extra langs de voorgenomen demarcatielijnen te posteren. Hun plan onderscheidt zich op het punt van benodigde mankracht en materieel dan ook steeds minder van andere, steeds weer verworpen opties.

De Verenigde Naties zelf worden als gevolg van de voortwoekerende Joegoslavische crisis bedreigd door een gevaar dat nog beperkt zichtbaar is. De consensus die Bush en Gorbatsjov hadden bereikt komt steeds meer onder druk te staan. De Russische regering neemt het regelmatig op voor de Serviërs en laat weten dat haar steun aan de interventie in Kroatië en Bosnië geen verdere sancties tegen rest-Joegoslavië gedoogt. Russische vrijwilligers bij Servische milities zijn geen uitzondering. In een overigens gematigd blad als Moscow News worden de Serviërs in Kroatië beschreven als slachtoffers van het jongste Kroatische offensief en van het onvermogen van de VN het bestand daar te handhaven. Terecht ziet Clinton het, vooral ook in de Joegoslavische kwestie, als een prioriteit om de band met Rusland te verstevigen.

Nu alle betrokkenen al tevreden mogen zijn als de conflicten in het vroegere Joegoslavië tegen een niet nog veel hoger oplopende prijs min of meer kunnen worden ingedamd, kan er alvast worden begonnen met het leren van de lessen. De eerste en belangrijkste conclusie moet dan wel zijn dat Europa ofwel de Europese Gemeenschap niet bij benadering in staat is gebleken om zelfstandig dit soort problemen op te lossen. Mogelijk heeft de Amerikaanse afzijdigheid iets te maken gehad met een zeker leedvermaak over Europeanen die het altijd beter wisten. Als dat zo is, wordt het leedvermaak duur betaald. Zoals ook de overmoed waarmee de Gemeenschap zich in de zomer van 1991 in het Joegoslavische avontuur stortte.

De Europese onmacht was voor een deel institutioneel bepaald: de autoriteit en het mechanisme voor besluitvorming ontbraken en de verwachting dat bij een duik in een stevige crisis als de Joegoslavische, de noodzakelijke eenheid als vanzelf zou ontstaan, werd gelogenstraft. De publieke verontwaardiging over de bedreven wandaden maakte evenmin verschil - zoals wel het geval is geweest toen Saddam Hussein de Koerden van huis en haard verdreef. Maar bij die gelegenheid gaf de invloed van de Amerikaanse publieke opinie op de Amerikaanse president de doorslag. De Europese openbare mening ontbeert een dergelijke versterker.

De bemoeienis met de Joegoslavische kwestie leidde bovendien al snel tot onderlinge nuances. De Fransen gaven de voorkeur aan het maken van afspraken over naleving van de mensen- en minderheidsrechten in de afgescheiden republieken, de Duitsers wilden de verzoeken om volkenrechtelijke erkenning snel honoreren. President Mitterrand zei onlangs in een vraaggesprek ingehouden: het voldongen feit heeft ons de wet gesteld. De Nederlandse minister die destijds namens de EG als bemiddelaar naar de strijdende partijen werd afgevaardigd, heeft dat geweten.

Een les die al eerder was geleerd, bleek inmiddels vergeten. Vrede handhaven heeft slechts een kans in een situatie waar een begin van vrede bestaat of ten minste een bestand dat houdbaar blijkt. Partijen moeten de aanwezigheid van blauwhelmen niet alleen formeel, maar ook daadwerkelijk en zonder uitzondering aanvaarden. Het Europese experiment met ongewapend personeel in omstandigheden als die in het vroegere Joegoslavië getuigde vooral van de optimistische geest waarin het werd ondernomen. De ervaringen in voormalig Kongo (Zaïre) en in Libanon zijn nog steeds geldig, die in Kroatië, Bosnië en Cambodja kunnen er aan worden toegevoegd. In een oorlogssituatie of bij het ongedaan maken van een geslaagde bezetting zal de interveniërende partij niet de zwakste maar de sterkste moeten zijn, wil er enig uitzicht zijn op succes (Somalië, Koeweit).

Er valt ook nog iets op te steken over het middel van sancties als instrument om het volkenrecht af te dwingen. De discussie over het nut van sancties is oud en de jongste ervaringen tonen vooral de beperkte werking ervan. Maar zij hebben betekenis als eerste waarschuwing en als aanvulling op verderstrekkende maatregelen. Hun invloed zou wellicht groter zijn als de internationale gemeenschap zich al meer gezag had verworven, maar zelfs het geslaagde optreden tegen Irak blijkt onvoldoende om de autoriteit van de VN voor langere tijd te vestigen.

In ex-Joegoslavië werken de sancties averechts. Het wapenembargo pakt immers gunstig uit voor de Serviërs die over het bestaande federale arsenaal kunnen beschikken. De ingestelde economische sancties zijn niet afdwingbaar zolang rest-Joegoslavië niet hermetisch wordt afgesloten van zijn omgeving. Anders gezegd, ook een beleid dat zich uitsluitend of vooral tot sancties wil bepalen, vergt inspanningen van een omvang en een intensiteit waarop nu althans niet was gerekend.

Misschien dat het de internationale gemeenschap onder nieuwe Amerikaanse leiding toch nog begint te dagen.