Vele miljarden zijn in schatkist verdwenen; Kok gebruikt premies voor verkleining van financieringstekort

DEN HAAG, 11 FEBR. Een grote mega-operatie die niet onderdoet voor het plan-Simons doet veel parlementariërs duizelen. Het recht van 65-plussers op voorzieningen voor gehandicapten, de overheveling van die voorzieningen van een volksverzekering naar de gemeenten, de vervanging van premies van volksverzekeringen door belastingen en vice versa: alles moet tegelijk en liefst vóór 1 juli door het parlement worden gesluisd. Maar inmiddels zijn wèl miljarden guldens ongemerkt in 's Rijks kas verdwenen.

De historie van deze grootscheepse operatie begint in 1989, met het plan-Oort dat tot fiscale vereenvoudiging zou moeten leiden. Tot dan betaalden 65-plussers geen premie voor volksverzekeringen, dus ook niet voor de AAW, de Algemene Arbeidsongeschiktheids Wet. Dat moest volgens de fiscale experts van de commissie-Oort veranderen.

De AAW geeft alle arbeidsongeschikten in Nederland recht op een uitkering op bijstandsniveau; werknemers hebben daarbovenop recht op WAO. Wie 65 jaar is of ouder krijgt AOW en heeft (dus) geen recht op een AAW-uitkering. De AAW betaalt bovendien voorzieningen voor gehandicapten, zoals rolstoelen, taxikosten enzovoorts. Ook op deze voorzieningen konden bejaarden tot dusver geen aanspraak maken.

Volgens 'Oort' moesten volksverzekeringen echter het hele leven dekken, van geboorte tot overlijden. Maar daarmee werden ook 65-plussers premieplichtig. Al tijdens de parlementaire behandeling van 'Oort' rezen over de zin daarvan de twijfels: kun je 65-plussers premie laten betalen voor een volksverzekering die hun nergens recht op geeft? Het antwoord was snel gegeven: nee.

Het kabinet (toen nog Lubbers-II) beraadde zich en vond een oplossing. Heel simpel eigenlijk: financier de AAW niet uit premies maar uit belastingen. De plicht om belasting te betalen staat immers, anders dan bij premies, los van de vraag of de betaler zelf van de bestemming profiteert. Dus vormden de AOW'ers niet langer een probleem. Voor een andere volksverzekering, de AWW (Algemene Weduwen- en Wezenwet) werd een soortgelijke oplossing gevonden.

In 1990 werd het tarief van de eerste belastingschijf met zes procentpunten verhoogd, van 7 naar 13 procent. De premies AAW en AWW gingen navenant omlaag, in het bijzonder de AAW-premie die daalde van 6,2 naar 1,15 procent.

Het was te eenvoudig om waar te zijn. In 1990 stortte minister Kok van financiën 11,75 miljard gulden in het AAW-fonds, en 2,34 miljard in het AWW-fonds. Bij elkaar 14,1 miljard gulden. Achteraf bleek dat zeshonderd miljoen gulden minder dan hij dat jaar via de belastingverhoging binnenhaalde. Het verschil verdween in 's Rijks kas: de minister had het geld nodig om het financieringstekort te beteugelen.

In 1991 en 1992 werd deze gang van zaken herhaald. De Rijksbijdragen aan de fondsen werden bevroren op 14,1 miljard gulden, terwijl de opbrengst van de belastingverhoging aanzienlijk steeg, dankzij de inflatie en de groei van het aantal belastingplichtigen. In 1992 werden de Rijksbijdragen zelfs verlaagd tot 13,9 miljard, in 1993 volgde opnieuw een verlaging, tot 13,75 miljard gulden.

Elk jaar stroomde er meer geld naar de schatkist: 0,6 miljard gulden in 1990, 1,4 miljard in 1991, 1,9 miljard in 1992 en volgens schattingen van het bestuur van de AAW- en WAO-fondsen 2,3 miljard gulden in 1993.

Inmiddels kampten de AAW- en AWW-fondsen met toenemende tekorten: de Rijksbijdragen bleven bevroren of gingen zelfs omlaag, maar de uitgaven stegen, al was het maar door de inflatie. Het gat moest worden gedicht en dus moesten de premies stijgen. Zo ging de AAW-premie omhoog van 1,15 procent in 1990 tot 2,70 procent in 1993.

Al met al was een aanzienlijke verhoging van de collectieve lastendruk het resultaat van deze AAW/AWW-operatie. Dat is in strijd met de brief die minister Kok op 16 november 1989 bij het aantreden van het kabinet schreef. Daarin stelde hij dat de tijdelijke vervanging van AAW/AWW-premies door belastingen geen invloed mocht hebben op de collectieve lastendruk.

Het Centraal Planbureau ging er daarom in berekeningen voor het Regeerakkoord nog vanuit dat de Rijksbijdragen in de AAW en de AWW jaarlijks wèl zouden stijgen. Kok noemde die berekening in zijn startbrief echter “louter technisch” en raamde dat de fiscale meeropbrengst, na aftrek van de Rijksbijdragen, bij elkaar opgeteld over 1990-1993 circa 3,5 miljard gulden zou bedragen. De AAW- en WAO-fondsen ramen de cumulatieve fiscale meeropbrengst nu veel hoger, op 6,1 miljard gulden. Het ministerie van financiën komt desgevraagd iets lager uit: 5,3 miljard.

Wat er met dit geld zou gebeuren moest het kabinet eind 1989 nog beslissen; vast stond wel dat het “op een cld-neutrale wijze zal worden verwerkt”. De afkorting cld staat voor: collectieve lastendruk.

In latere jaren werd echter beslist dat het geld moest worden gebruikt voor de reductie van het financieringstekort. Het verdween dus in de schatkist, en de fondsen hadden het nakijken.

Op 1 januari 1994 komt Kok echter in de problemen. Dan moet, zo is wettelijk vastgelegd, de AAW weer geheel uit premies worden gefinancierd. Het tarief over de eerste belastingschijf moet dus weer met zes procentpunten omlaag, van 13 naar 7 procent.

Maar dat kan niet: de minister heeft in 1990-1993 een groeiend deel van de extra belastingopbrengst in de schatkist gestort, en hij wil ook in 1994 het financieringstekort binnen de perken houden. Een verlaging met zes procentpunten zou leiden tot een gat op de begroting van ruim twee miljard gulden.

Het tarief van de eerste schijf kan dus met slechts vijf procentpunten dalen, tot acht procent. Bijlage 17 van de Miljoenennota 1993 maakte er in september terloops, tussen haakjes, melding van. Op 30 september erkende Kok, in antwoord op schriftelijke Kamervragen, dat in 1990-1993 “als gevolg van de lagere Rijksbijdragen de premies op een hoger niveau zijn vastgesteld”.

De besturen van de AAW- en WAO-fondsen reageerden in november uiterst geprikkeld. Men stuurde de Tweede-Kamercommissie voor Sociale Zaken een notitie waarin werd gesteld dat de besluitvorming over de beperking van de Rijksbijdragen in 1990-1993 “grotendeels aan het zicht van de fondsen onttrokken is geweest.” Inmiddels, schreven de fondsen, stijgt de AAW-premie en kan “vrij makkelijk” de - huns inziens onterechte - indruk ontstaan dat de fondsen hun lasten niet binnen de perken houden.

Het is uiterst onwaarschijnlijk dat de belastingverhoging van 1990 in 1994 alsnog geheel wordt teruggedraaid. CDA en PvdA kiezen, gelet op de precaire toestand van de overheidsfinanciën, eieren voor hun geld. Liever een hogere lastendruk dan een verdere stijging van het financieringstekort, dat dit jaar en vooral volgend jaar toch al de normen van het regeerakkoord dreigt te overschrijden. Dat dit, zeker in 1993, ook geldt voor de collectieve lastendruk is voor beide coalitiepartners blijkbaar minder van belang.