Over kosten dijkverzwaring zal de rechter uiteindelijk beslissen

Kabinet en Tweede Kamer beraadslagen dezer dagen over het bedrag van 185 miljoen, dat de commissie-Boertien heeft aanbevolen om extra te besteden aan rivierdijk/veiligheidsverbetering met minder schade aan landschap en bebouwing. Maar deze beraadslagingen en een daaruit resulterend besluit ten spijt: het zwaartepunt van de beslissingen over de dijkversterkingen - hoe een beslissing in de politiek over een extra bedrag en de hoogte daarvan ook uitvalt - heeft zichzelf inmiddels verplaatst van de politiek naar de rechter.

Dit komt doordat het uitgangspunt voor de onteigening van de gronden en bebouwing (met onteigeningsinstantie en rechter als beslissers) fundamenteel is gewijzigd: in feite is de onteigeningsgrondslag aan de geplande onteigeningen komen te ontvallen. Daarmee is ook de positie van de overheid als onteigenende partij principieel aangetast.

De taak van minister en dijkbeheerders is de zorg voor de waterbeheersing annex de veiligheid. De overheid moet ter uitvoering van deze taak de dijken aanpassen om de veiligheid te bevorderen, En als de dijken mogen worden aangepast, dan moeten gevolgen, zowel schade aan bebouwing en gronden/landschap als ook onteigeningen, worden aanvaard. De verandering is dat de nadelige gevolgen die tot nu toe optraden, vanaf heden kunnen worden vermeden. Tot nu toe is men ervan uitgegaan, dat dijkversterking steeds gepaard ging met een bepaalde mate van verhoging en verbreding. Dat impliceerde dat ook de mate van onteigening een uit die verbreding voortvloeiend vastliggend gegeven was, (terwijl hetzelfde gold voor de beslissingen van onteigeningsinstanties en onteigeningsrechter).

Maar uit de resultaten van onafhankelijk onderzoek van de Amerikaanse Rand Corporation, blijkt dat er naast de door de commissie-Boertien genoemde en aanbevolen aanpak nog een andere, ook in het rapport vermelde, aanpak is te realiseren, waarbij met extra investeringen van 715 miljoen gulden boven het door de commissie voorgestelde bedrag van 185 miljoen, nagenoeg alle nadelige gevolgen kunnen worden voorkomen.

Dit heeft - ondanks het aanzienlijk hogere bedrag - vèrstrekkende gevolgen voor de onteigeningsgrondslag. Waren veel eigenaren reeds met grote tegenzin onteigend, zij zijn er wel van uitgegaan dat hun panden en grond voor de feitelijke uitvoering van de dijkversterking c.q. verbreding niet konden worden gemist. De andere aanpak houdt in dat de dijken in hun bestaande omvang inwendig worden versterkt. Dit maakt verdere aanwending van panden en gronden voor het grootste deel (volgens het rapport wordt de totale schade aan bebouwing en landschap teruggebracht van honderd procent tot vijf procent) in technisch opzicht overbodig.

Dit technische gegeven wijzigt de structuur van de juridische verhouding van de bij de onteigening betrokken partijen tot in de kern. De stelling van de overheid als onteigenende partij was tot nu toe: de panden en gronden kunnen niet worden gemist, want op die locaties zijn werken en verbredingen geprojecteerd. De overheid kan die stelling niet meer staande houden. Als zij de onteigeningen toch wil doorzetten, is daarvoor een motivering te bedenken in deze trant: “Voor de overheid is weliswaar de noodzaak vervallen om over de panden en gronden te beschikken voor wat betreft het benodigde grondoppervlak, want de veiligheidsbevordering kan (nagenoeg) geheel geëffectueerd worden op het eigen (staats)erf van de dijken, maar de overheid heeft de panden nu op een andere grond nodig. Door deze namelijk ook nu nog te kunnen aanwenden heeft de overheid aanzienlijk minder kosten dan in geval van de duurdere aanpak en daar zijn de overheidsfinanciën en de belastingbetaler mee gediend. Door de commissie-Boertien te volgen, kan de overheid “deels het landschap en de bebouwing ontzien en deels de overheidsfinanciën dienen”.

Het bezwaar van de betrokken eigenaren zal zijn: “Inderdaad is de essentie, dat de overheid om haar publieke doelen te bereiken, de bebouwing en gronden feitelijk niet meer nodig heeft. Daarom hoeven wij er ook geen genoegen mee te nemen dat een deel van de gronden en bebouwing zou worden onteigend. Het gaat hier niet meer om een beleidsbeslissing van de minister, maar om een beslissing tot onteigening waarover de rechter uiteindelijk beslist.” Dit bezwaar steunt inderdaad op de principiële rechtsbeginselen, krachtens welke onteigening door de overheid is toegelaten. Onteigening wordt volgens deze beginselen gezien als een diep in het recht van de burger ingrijpend middel waarmee het de overheid wordt toegestaan over de grens van de buurman te gaan. Dat is een uitzondering die alleen is toegestaan als het algemeen belang dat vordert. Bij dergelijke onteigening was steeds onbetwistbaar aan de orde dat de overheid de betreffende grond niet kan missen om haar doelen (grond voor woningbouw, wegen, dijkverbreding) technisch te kunnen realiseren en zeker niet, dat de overheid haar doel ook op eigen terrein kan bereiken, maar dat het goedkoper is via gebruik van andermans grond.

Het is niet zo, dat de overheid altijd de eigendom moet ontzien als dit op zichzelf technisch wel mogelijk is. De overheid zal, uitgaande van de regel van handhaving van particuliere eigendom en van de uitzondering van onteigening, van geval tot geval bij de onteigeningen moeten aangeven dat de kosten om een bepaalde bebouwing/ grond te ontzien, zo hoog worden dat betaling van deze kosten in redelijkheid niet meer kan worden gevergd, waarna de rechter beslist.

Bij de beoordeling van die uiterste prijs zal de rechter niet zonder meer denken in termen van een zeker percentage van de oorspronkelijk geraamde kosten of een verhoging in de zin van een verdubbeling. Hij zal vooral letten op de bijzonderheden van het project zelf. Zo is het van betekenis dat het om een gecombineerde veiligheids-, cultuur- en landschapsaangelegenheid gaat, zodat (behalve de veiligheidsverbetering) de eerbiediging van eigendom en van landschap kostenverhogende factoren mogen zijn. Verder is, om de totale kosten van de betreffende aanpak in juiste verhoudingen te zien, het volgende verhelderend. Bij de overheid heerste stilzwijgend de opvatting dat een aanpak, waarbij primair bebouwing en landschap worden ontzien, een niet serieuze optie was in verband met de astronomische kosten die deze aanpak zou vergen. De schattingen waren dienovereenkomstig niet exact. Zo werd wel gedacht aan vijf maal het tot nu toe uitgetrokken bedrag van 900 miljoen, dus 4,5 miljard, maar ook werd wel tien maal dit bedrag, dus 9 miljard genoemd en zelfs waren er gissingen over nog hogere bedragen. Uit het deskundigenrapport blijkt nu dat deze aanpak voor het gehele gebied kan worden gerealiseerd voor het basisbedrag van 900 miljoen aangevuld met een bedrag van eveneens 900 miljoen. Dat deze aanpak dus twee maal zo duur is, is op zichzelf correct. Het bedrag is echter veel lager dan dat waarop de genoemde schattingen uitgekomen. Dat komt doordat (hoewel bij deze aanpak de toe te passen techniek duurder is) een enorme kostenpost aan onteigeningen vervalt.

Wordt ook het beginsel van de prijsbewustheid geëerbiedigd? Hierbij gaat het om het antwoord op de vraag of de thans berekende prijs van 1.800 miljoen, gecorrigeerd met een verminderingspost in verband met nevendoelen, inderdaad niet te ver af staat van de kosten van andere verkeers- en waterstaatsprojecten. De rechter moet hierover beslissen.

In de onteigeningsprocedures zal steeds worden nagegaan of en tot welk bedrag de extra kosten voor de overheid als onredelijk bezwarend worden aangemerkt. Per afzonderlijk geval (pand, perceel, dijktracé) kunnen de extra kosten variëren, omdat niet elk onderdeel in eenzelfde mate, maar afhankelijk van de omstandigheden, extra kosten meebrengt. Dat betekent dat enerzijds niet is aan te geven welk bedrag de overheid uiteindelijk bespaard zal blijven. Anderzijds is wel duidelijk dat de financiële druk die in de onteigeningsprocedures van de betrokken eigenaren zal uitgaan, wat omvang betreft, zal tenderen naar genoemd extra bedrag van 900 miljoen waarover de politieke discussie gaat.

Er is nu een hoeveelheid procedures (van uiteenlopend karakter) te verwachten. Een appel op het Europese Hof zal daarbij niet ontbreken, gezien het feit dat van wetenschappelijke zijde meermalen is vastgesteld dat de onteigeningsprocedure niet voldoet aan de criteria van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens.