Vakbond worstelt met vernieuwing op school

Scholen moeten "autonoom' worden, vindt het ministerie van onderwijs. De eerste voorzichtige stappen zijn gezet. Vakbonden en schoolbesturen tasten elkaar af, op zoek naar een nieuwe rolverdeling. Hoe ziet de toekomst er voor hen uit?

We schrijven het jaar 2003. Regionaal schoolcommissaris Q. van Putten van de vakbondscombinatie ABOP/NGL/KOV/PCO stapt de rectorskamer binnen in scholengemeenschap De Diamant (6.500 leerlingen). Rector J. Dupuis zit al een tijdje op hem te wachten voor hun wekelijkse overleg. De commissaris heeft een slecht humeur. Rectoren willen altijd maar afwijken van de landelijke adviesnormen. Ontoelaatbaar, vindt Van Putten. Toegeeflijkheid zal leiden tot taakverzwaring van het personeel en de positie van de vakbond verzwakken in de competentiestrijd met de Inspectiedienst, het laatste overblijfsel van het oude ministerie van onderwijs. Het voorstel van de rector om de ziekte van een conrector op te vangen door zestig taakverdelingsrekenuren over te hevelen van de conciërge-garantieregeling naar het secondaire-beleidsruimtefonds keurt hij dan ook geërgerd af. Volgens het twaalfdelige Handboek voor de Leider der Autonome School zou het kunnen, beweert ze. Maar dat is natuurlijk onzin.

De rector op haar beurt is ook uit haar humeur. Formeel zijn de scholen al jaren geheel autonoom - op kwaliteitscontrole door de inspectie na. Maar in feite ging het fout, herinnert ze zich, toen het ministerie van onderwijs in 1999 werd opgeheven, en de verdeling van het onderwijsgeld in handen kwam van een gezamenlijke commissie van vakbonden en organisaties van schoolbesturen. Er kan sindsdien nooit meer wat, verzucht ze.

Heeft deze toekomstschets enige realiteitswaarde? Wie weet. Vakbonden, besturenorganisaties en scholen zijn het erover eens dat door het streven van de overheid naar "de autonome school' de komende jaren een geheel nieuw krachtenspel zal ontstaan in het basis- en voortgezet onderwijs. ""De macht in het onderwijs verschuift razendsnel, maar waarheen is nog niet duidelijk'', zegt Ella Vogelaar, voorzitter van de grootste onderwijsbond ABOP. ""Het gat in de regelgeving dat nu ontstaat zal voorlopig worden gevuld door de maatschappelijke organisaties'', meent Geert Will, juridisch beleidsmedewerker van de protestantse besturenorganisatie BPCO, waarin vrijwel alle protestantse schoolbesturen zijn verenigd. ""Vroeger bepaalde de minister wat de marges voor de scholen zijn, nu zal dat door het landelijk overleg van bonden en besturenorganisaties gebeuren.''

De uitkomst van de decentralisatie is vooral onzeker omdat de overheid in haar plannen in principe alleen rekening houdt met de scholen en een - afstandelijk - ministerie. De machtige onderwijsvakbonden en de verzuilde organisaties van schoolbesturen zullen hun nieuwe plaats in de praktijk moeten zien te veroveren. ""De politiek schuift de problemen gewoon door naar de scholen en wast vervolgens haar handen in onschuld'', meent voorzitter Cees van Overbeek van de vakbond KOV.

Cruciaal in het streven naar meer autonomie is de mogelijkheid voor scholen om een eigen, zelfstandig personeelsbeleid te voeren. Scholen voor basis- en voortgezet onderwijs zitten nog altijd gevangen in een "gouden kooi' van extreem gedetailleerde rechtspositie-regelingen voor hun personeel. ""Ik heb hier vijf dikke delen in mijn kamer staan, maar ik kijk er misschien eens in de twee jaar in. Veel te ingewikkeld'', zegt de rector van een grote school in het midden van land.

Die vijf dikke delen moeten plaatsmaken voor een eigen beleid van de scholen. Dat betekent aantasting van "verworven rechten'. ""De sleutel van de weg naar autonomie ligt in handen van de vakbonden'', meent directeur J.M.M. van der Ven van het Verband Besturenorganisaties van Katholieke Onderwijsinstellingen (VBKO), waarin vrijwel alle katholieke schoolbesturen zijn verenigd. ""Van de bonden moet de wezenlijke verandering komen om schoolorganisatie meer zelfstandigheid te geven. Zij zullen afmoeten van de oude cultuur om alles direct potdicht te regelen met de overheid.'' Van der Ven zou in de toekomst het liefst één werkgeversorganisatie in het onderwijs zien, die op landelijk niveau met de bonden onderhandelt. De vakbonden hebben zo'n centrale werkgeversorganisatie al als voorwaarde gesteld voor verdere decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg. ""Er kan niet per school worden onderhandeld, daarvoor zijn de scholen nog te klein. Dat wordt veel te ingewikkeld'', aldus Van der Ven.

Promotiebeleid

Voordeel van een autonoom personeelsbeleid voor de scholen is dat ze, bijvoorbeeld, een eigen promotie- en salarisbeleid kunnen voeren of nieuwe functies creëren, maar ook leraren beoordelen of bepaalde vakken meer geld en lokalen geven om zo zich te onderscheiden van andere scholen. Maar per school apart onderhandelen met de bonden zien veel schoolbesturen als een te zware belasting en is ook ondoenlijk voor de bonden. ""De bonden zouden versplinterd raken en uiteenvallen in plaatselijke afdelingen'', voorspelt een betrokkene.

De veranderingen volgen elkaar intussen in straf tempo op. Het formatiebudgetsysteem, bedoeld om een school meer armslag te geven in zijn personeelsbeleid, werd vorig jaar al voorzichtig ingevoerd. Op til staan experimenten met "lump-sum-financiering', waarbij een school één budget krijgt voor personele èn materiële uitgaven zodat de schoolleiding vrij is personeelsgeld over te hevelen naar materiele uitgaven en omgekeerd. Per 1 augustus 1994 zal de minister het arbeidsvoorwaardenoverleg officieel overdragen aan de scholen; alleen over harde financiële kaders als loonruimte, vut- en pensioenrechten en sociale zekerheid zullen de bonden nog zaken kunnen blijven doen met de minister.

De vier belangrijkste onderwijsbonden - ABOP (algemeen), KOV ((Katholieke Onderwijs Vakvereniging), NGL (algemeen) en PCO (Protestants Christelijke Onderwijsvakorganisatie) - worstelen alle met de overgang naar het nieuwe tijdperk. De Algemene Bond van Onderwijspersoneel ABOP (48.000 leden) staat van de vier nog het meest positief tegenover de decentralisatie. ""Wij zijn er niet bang voor'', zegt voorzitter Ella Vogelaar monter. ""We zullen onze actieradius gewoon uitbreiden naar het schoolniveau. In het onderwijs is men gewend de nadelen van vernieuwing breeduit te meten, maar ik wil liever wijzen op de nieuwe mogelijkheden. Het vak van leraar kan door grotere variatie in het werk een stuk interessanter worden. Niet alles zou vast hoeven liggen. De schoolleiding ervaart ook veel beter dan hogere regionen aan den lijve wat de effecten kunnen zijn van maatregelen in de personele sfeer.''

Haar bond neemt in zekere zin zelfs een voorhoedepositie in bij de discussie over de autonome school. In 1989 publiceerde de ABOP het boekje "De bedrijvige school', dat op sommige punten nog veel verder uitgewerkte ideeën bevatte over flexibilisering dan de nota "School op weg naar 2000' waarmee minister Deetman een jaar eerder het startsein gaf voor het streven naar de autonome school. ""Het rapport was een schok voor veel leden'', zegt Vogelaar nu. ""Maar we wilden af van het imago van de bond die overal tégen is. Het was duidelijk dat de deregulering voort zou denderen en daarom gingen we nadenken over de positieve kanten ervan. Daarmee onderscheiden wij ons nog steeds van andere bonden.''

Onderwijskundige Sjoerd Karsten, verbonden aan de Stichting Centrum voor Onderwijsonderzoek van de Universiteit van Amsterdam, beaamt de gewijzigde opstelling van de ABOP-leiding. Maar hij wijst er tegelijkertijd op dat veel leraren niets moeten hebben van flexibele arbeidsvoorwaarden, omdat die volgens hen synoniem zijn met taakverzwaring. Bovendien zou, aldus Karsten, ""de fictie van de onderlinge gelijkheid wordenaangetast''. De onderwijskundige, die de vakbonden al jaren volgt, signaleert een paradox: ""Juist omdat de leiding van een vakbond mee gaat in de decentralisatie krijgt het lokale niveau veel meer invloed. Maar omdat veel leraren tegen flexibilisering zijn, zal op dat niveau de grotere vrijheid dus nog veel erger worden geblokkeerd.''

Eigen houtje

In het hoger beroepsonderwijs is al in 1986 veel vrijheid gegeven aan de individuele schoolbesturen. Aanvankelijk gingen de HBO-schoolbesturen op eigen houtje onderhandelen met de bonden. Karsten: ""Vooral de ABOP greep de kans om zware onderhandelingsdelegaties naar die onervaren scholen te sturen. Alles werd meteen dichtgetimmerd.'' Inmiddels hebben de hogescholen de onderhandelingen overgedragen aan een landelijke werkgeversorganisatie, verbonden aan de HBO-raad. ""Als de scholen samenwerken, hebben ze veel meer mogelijkheden'', zegt Elly van Zadelhof, secretaris van de HBO-werkgeversvereniging. ""Wij hebben nu bijvoorbeeld in de nieuwe CAO de oude ontslagregel: "first in, first out' afgeschaft. Maar daar staat wel een bepaalde werkgelegenheidsgarantie tegenover. Per school was zoiets onmogelijk geweest.''

In tegenstelling tot ABOP en NGL hebben de confessionele bonden KOV (37.000 leden) en PCO (18.000 leden) hun afwijzende houding tegenover de decentralisatie niet herzien. KOV-voorzitter Cees van Overbeek: ""Wij krijgen juist steeds meer een echte vakbondsmentaliteit, onze leden zijn steeds meer bereid om vooral voor hun eigen belangen op te komen.'' Van Overbeek ziet het streven naar meer autonomie eigenlijk als schone schijn: ""Het houdt gewoon in dat de problemen naar de scholen worden geschoven. De scholen moeten maar zien hoe ze rondkomen met hun beperkte budgetten. Je mag dus gaan kiezen of de klassen verkleind kunnen worden of dat de verwarming een graadje hoger wordt gezet. Bij verdere decentralisering kan de minister nog veel gemakkelijker bezuinigen.''

Inmiddels werken de onderwijsbonden ABOP-NGL en KOV-PCO twee aan twee samen om op lokaal niveau voldoende kracht te ontwikkelen. Via een vijftal regionale kantoren zullen de onderhandelingen met de scholen moeten worden gevoerd. Voorzitter Gerard Moll van het NGL (22.000 leden) vreest echter dat de beperkte samenwerking onvoldoende zal zijn. ""Ik zou liever met zijn vieren één grote bond vormen, maar KOV en PCO denken dat ze nog kunnen groeien op grond van hun christelijke identiteit. Dan ben je dus uitgepraat.''

Formatiebudgetsysteem

Komen er nu ook minder regeltjes? Dat is niet gegarandeerd, getuige de nog jonge geschiedenis van het formatiebudgetsysteem. In oktober sloten de besturenorganisaties en de vakbonden een convenant over de wijze waarop het systeem tot in 1996 zal worden uitgevoerd. Onder druk van de bonden zijn de marges voor de scholen om het geld voor personeelsuitgaven naar eigen inzicht te besteden daarin minimaal gehouden. Bij vrijwel alle belangrijke zaken, van gewijzigde promotiecriteria tot fusie-besluiten, dienen de schoolbesturen eerst overleg te voeren met de vakbonden. Als er geen overeenstemming wordt bereikt gaat een en ander niet door. De medezeggenschapsraad van de school, in het systeem de eigenlijke gesprekspartner van het schoolbestuur, staat buitenspel.

Alle scholen in Nederland hebben het convenant inmiddels ondertekend of beloofd dat te doen. ""Er kan nu dus eigenlijk nauwelijks geëxperimenteerd worden'', zegt R. van der Horst, bestuurslid van de Algemene Vereniging van Schoolleiders, waarvan ongeveer 3.300 rectoren en directeuren lid zijn. Tot teleurstelling van Van der Horst heeft zelfs Ons Middelbaar Onderwijs (OMO), het grootste schoolbestuur van Nederland met meer dan 40.000 leerlingen, zich neergelegd bij het convenant. OMO-voorzitter R. Kraakman: ""Als we niet zouden tekenen zouden we vanaf nul alles opnieuw met de bonden moeten uit-onderhandelen. Dat is niet te doen. De bonden zijn daarin nu eenmaal niet te passeren.''