Ozonverdrag was in eerste aanleg te laconiek

Opnieuw is het verdrag van Montreal ter bescherming van de ozonlaag bijgesteld. Was het verdrag zelf in 1987 al een uitbreiding van ozonbeschermende maatregelen die al eerder in de VS en de EG waren getroffen, na de revisie van 1990 (Londen), de ad hoc maatregelen uit dit voorjaar (toen de NASA een noordelijk ozongat voorspelde) en de revisie van deze week in Kopenhagen is een situatie ontstaan waarin alleen specialisten nog verbeteringen onderscheiden.

Gemakshalve kan men concluderen dat het de goede kant opgaat en dat het cfk-produktieschema van Akzo en Du Pont in Nederland door "Kopenhagen' geen wijzigingen krijgt opgelegd. De vraag dringt zich op hoe normaal het is dat een VN-verdrag binnen vijf jaar tweemaal wordt bijgesteld en of dat nog lang zo doorgaat.

De herhaalde aanpassingen van het Montreal-verdrag komen zowel voort uit de geschiedenis van het verdrag als zijn specifieke doelstelling: het beëindigen van de produktie van chloor- en broomhoudende vluchtige verbindingen die de ozon in de stratosfeer aantasten. Het verdrag is een typisch produkt van een no regrets policy waarbij, uit bezorgdheid, maatregelen worden getroffen vóórdat absolute zekerheid bestaat over de noodzaak daarvan. Toen het verdrag in september 1987 werd ondertekend was het bewijs dat cfk's en halonen de ozonlaag aantasten nog niet geleverd.

In 1974 hadden Rowland en Molina in het tijdschrift Nature op grond van laboratoriumonderzoek het vermoeden uitgesproken dat cfk's de natuurlijke afbraak van ozon in de stratosfeer versnelden. Het belang van de ozonlaag als beschermer tegen ultraviolette straling was bekend en er ontstond, vooral in de VS, grote publieke verontrusting over het gebruik van cfk's als drijfgas in spuitbussen. In 1978 verboden de VS die toepassing. Maar met de ozonlaag leek niets dramatisch aan de hand.

In 1985 maakte Farman in Nature bekend dat sinds 1978 jaarlijks een extreme verdunning van de ozonlaag boven de Zuidpool optrad: het ozongat. Het bericht kreeg veel aandacht maar werd niet in verband gebracht met cfk's en halonen. Vrijwel op hetzelfde moment dat in 1987 de Montreal-conferentie plaats had werd het "gat' voor het eerst vanuit aangepaste vliegtuigen bezocht en bemonsterd. De onderzoeksresultaten waren binnen enige maanden beschikbaar en het is achteraf bezien nog steeds een raadsel waarom de UNEP, de VN-milieuorganisatie die de conferentie belegde, daar niet op heeft gewacht.

Toen het vliegtuig-onderzoek inderdaad sterke aanwijzingen leverde voor een ongunstige rol van chloor en broom moest het verdrag te laconiek genoemd worden. Een revisie drong zich op en kwam in 1990. De latere waarneming dat de ozonlaag ook buiten de polen dunner wordt, en dat het zuidelijke ozongat elk jaar dieper is, heeft de haast om met de produktie van cfk's te stoppen versterkt.

De tweede aanleiding om het verdrag van Montreal te herzien kwam van de onduidelijke voorzieningen die voor het cfk-verbruik in ontwikkelingslanden waren getroffen. Al in een vroeg stadium is ingezien dat de produktiebeperkingen van de geïndustrialiseerde landen gedeeltelijk te niet zouden worden gedaan door welvaartsgroei en daarmee samenhangend koelkastgebruik in ontwikkelingslanden. Die dreiging is aanvankelijk overschat, een studie leerde dat een jaarlijkse groei van 30 procent in het koelkastgebruik van de Derde Wereld tegen 2000 hooguit 2 procent van het wereldverbruik aan cfk's in 1986 zou opeisen. Maar in 1987 leek het van groot belang de ontwikkelingslanden tot ondertekening van het Montreal-protocol te bewegen.

Dat heeft veel moeite gekost. India noemde de in Montreal voorgestelde cfk-produktiebeperking een rich man's solution voor een rich man's problem, tekende niet en plaatste glashard nòg twee cfk-fabrieken. Ook andere ontwikkelingslanden zagen het Montreal-protocol vooral als een aanval op hun welvaartsgroei. Om deze landen toch tot ondertekening over te halen werd in het befaamde "artikel 5' een speciale uitzondering voor hen gemaakt. Ze mochten de voorgestelde produktiebeperking met een vertraging van tien jaar volgen en konden hun cfk-verbruik in die tijd laten groeien tot 0,3 kilo per hoofd per jaar. Ook werd technische en financiële steun aangeboden bij de uitvoering van de verdragsbepalingen. Cfk-vervangers zijn duurder dan cfk's.

Hoewel het quotum van 0,3 kilo in veel ontwikkelingslanden een forse groei van het cfk-verbruik toeliet ontmoette het verdrag weinig enthousiasme. China en India (met Brazilië, dat wel tekende, behorende tot de drie ontwikkelingslanden waarvoor de grootste groei in cfk-verbruik voorspeld werd) lieten de beker aan zich voorbij gaan.

De alarmerende uitslag van het stratosfeer-onderzoek dat tijdens en na "Montreal' op gang kwam haalde de ontwikkelingslanden ertoe over opnieuw aan overleg over een cfk-produktiestop deel te nemen. Deze maal concentreerde de aandacht zich, wat hun betrof, op de financiële steun waarover "Montreal' zo vaag geweest was.

Mexico en Venezuela (ondertekenaars van Montreal) en China en India ("nonparties') formuleerden de eisen waaraan een steunfonds moest voldoen. Men zou de geïndustrialiseerde landen moeten kunnen dwingen een bijdrage te leveren en de steun mocht niet ten koste gaan van bestaande ontwikkelingshulp. Het fonds zou beheerd moeten worden door de UNEP. De UNEP heeft een goede naam in de Derde Wereld.

De geïndustrialiseerde landen, in het bijzonder de VS die de voornaamste donor zou worden, zagen weinig heil in dwang en een open-eind regeling en voelden meer voor een beheer door de Wereldbank. Uiteindelijk is in Londen (1990) besloten tot een mengvorm: beheer door Wereldbank èn UNEP en een beslissende stem voor een uitvoerend comité (zeven donors en zeven ontvangers met de VS als voorzitter) waar het projecten van meer dan 500.000 dollar betrof. Voor de periode 1991 - 1993 werd 240 miljoen dollar gestort. Tot op heden is daarvan geen praktisch gebruik gemaakt, maar uit het feit dat de "artikel 5 landen' in Kopenhagen voor de periode 1994-1996 opnieuw 500 miljoen dollar is toegezegd kan worden afgeleid dat de hoop op concrete ozonvriendelijke maatregelen in de Derde Wereld niet is opgegeven. Geraadpleegde literatuur: "Ozone Diplomacy' door Richard Elliot Benedick. Harvard University Press, 1991.