Glorie overlegeconomie in jaren '50

De Nederlandse overlegeconomie is toe aan een grondige opknapbeurt, concludeerde de Sociaal-Economische Raad onlangs. In een serie artikelen worden verleden, heden en toekomst van de overlegeconomie belicht. Vandaag aflevering 2: een terugblik.

DEN HAAG, 28 NOV. Nederland overlegland, dat roept bij menigeen het beeld op van eindeloze vergaderingen, van meer stoelgerichte dan doelgerichte onderhandelaars en vage compromissen. Maar dat beeld deugt niet. Want de Nederlandse "overlegeconomie' boekte tal van successen.

Een belangrijk fundament voor de overlegeconomie - samenspraak tussen overheid, werkgevers en werknemers over sociale economie - werd in 1917 gelegd, bij de "pacificatie der zuilen'. De politieke hoofdstromen sloten, onder druk van de Eerste Wereldoorlog en de economische malaise, compromissen over hete hangijzers zoals het algemeen kiesrecht en de financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs.

Deze politieke doorbraak viel vrijwel samen met het initiatief van progressieve katholieken voor de vorming van een nieuwe economische orde: het corporatisme. Zij zochten een alternatief voor de onbarmhartige concurrentie van het kapitalisme en de staatsdwang van het socialisme. Sociale partners moesten per bedrijfstak in harmonie beslissen over produktie, arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid. Dat moest gebeuren via bedrijfsraden met wettelijke bevoegdheden.

Deze beoogde "Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie' (PBO) werd al gauw, in de woorden van de Amerikaanse hoogleraar J.P. Windmuller, “een centraal punt in de programma's van vrijwel alle politieke partijen, belangengroepen, kabinetten, ja van vrijwel alle segmenten van de bevolking, in een mate die de buitenstaander zich haast niet kan voorstellen”. Alleen de liberalen beschouwden de PBO als een gevaar voor de vrije markt en de parlementaire democratie.

De consensus mondde uiteindelijk uit in de Bedrijfsradenwet (1933), op haar beurt een belangrijke stap op weg naar de Wet op de Bedrijfsorganisatie (1950), die de Sociaal-Economische Raad (SER) opleverde. Overal zouden bedrijfs- en produktschappen moeten komen, waarin werknemers en werkgevers nauw zouden samenwerken. In de praktijk mislukte de PBO faliekant. Alleen in de landbouw en de detailhandel kwamen zelfbesturende schappen tot stand, in aantal inmiddels uitgedijd tot een lappendeken van 40 stuks. De SER, bedoeld als toporgaan van de PBO, kreeg in dat opzicht nauwelijks betekenis. Maar als adviseur van de regering werd haar rol des te groter.

Na de Tweede Wereldoorlog volgde de glorietijd voor de overlegeconomie. De misère noopte eenvoudigweg tot een gezamenlijke aanpak, waarbij een voordeel was dat "rooms' en "rood' het in de politiek (tot 1958) goed met elkaar konden vinden. Er werd een "geleide loonpolitiek' ontwikkeld, waarin de CAO's moesten passen in de strakke regie van de Stichting van de Arbeid (een in 1945 opgericht samenwerkingsorgaan van werkgevers en werknemers) en het College van Rijksbemiddelaars.

Het succes was onmiskenbaar. Niet alleen verdween de werkloosheid - dat gebeurde elders in Europa ook - maar Nederland had in 1945-1960 de hoogste investeringsquote, de inflatie was relatief laag en de industriepolitiek groeide, niet in de laatste plaats dankzij de omvangrijke Marshall-hulp, uit tot een eclatant succes. Essentieel was ook dat alle partijen er baat bij hadden. Zo kreeg de achterban van de sociaal-democratische voorman W. Drees, van 1945 tot 1948 minister van sociale zaken en daarna premier tot december 1958, in ruil voor de loonmatiging belangrijke sociale zekerheidswetten, waaronder de Werkloosheidswet en de Algemene ouderdomswet.

De loonpolitiek stoelde in sterke mate op zelfbeheersing, zowel aan werkgevers- als aan werknemerszijde. Maar de spanningen liepen wel op, in het bijzonder na de "bestedingsbeperking' van 1957. Het kostte de top van de vakbeweging steeds meer moeite de strikte loonpolitiek aan de achterban te slijten en de krapte op de arbeidsmarkt bracht werkgevers tot wanhoop, ook al profiteerden ze van de lage lonen.

Na de val van het laatste kabinet-Drees (eind 1958) en het einde van de jarenlange rooms-rode samenwerking was het pleit echter snel beslecht. Het nieuwe kabinet-De Quay streefde naar grotere loondifferentiatie. Toch duurde het nog tot 1963 voordat het stringente regime werkelijk ontplofte. In 1963 stegen de lonen met 13 procent, in 1964 zelfs met 15 procent, in 1965 nog eens met 13 procent. Ook in de collectieve sector was het afgelopen met de zuinigheid. Tussen 1959 en 1973, toen de confessionelen, op anderhalf jaar na, met de VVD regeerden, steeg de belastingdruk van 25 naar 30 procent van het nationale inkomen. Tegelijkertijd verdubbelde de sociale premiedruk van 9 tot 18 procent als gevolg van een ware sociale zekerheidsexplosie. Na de AOW van 1957 volgden tot 1968 weduwen en wezen-, kinderbijslag-, bijstands-, arbeidsongeschiktheid- en minimumloonwet. Het leek alsof de confessionelen niet voor de socialisten wilden onderdoen.

De periode tussen 1962 en 1982 wordt door prof. W. Albeda, oud-minister van sociale zaken (in het eerste kabinet-Van Agt, 1977-1981) en hoogleraar sociaal-economisch beleid in Maastricht en Utrecht, tegenwoordig gekenschetst als het tijdvak waarin de politiek in feite terugverlangt naar de geleide loonpolitiek, omdat dat macro-economisch zo mooi zou uitkomen. Hij ziet in beide decennia een “taaie worsteling” om de sociaal-economische besturing, met de Loonwet van minister Roolvink en de looningrepen van het kabinet-Den Uyl en het kabinet-Van Agt.

Het onvermogen dat zich in deze periode manifesteerde, kan volgens Albeda worden beschouwd als een reactie op de laatste jaren van de geleide loonpolitiek, waarin van de organisaties van werkgevers en werknemers in feite méér werd verlangd dan in redelijkheid mocht worden verwacht. Die analyse sluit aan bij wat de econoom prof. J. Pen in 1962 signaleerde: Iedereen is zo doodziek van de geleide loonpolitiek, dat daardoor ook een effectief alternatief onmogelijk werd.

Pas toen de economie in 1980-1982 (tweede oliecrisis) in een zware recessie terechtkwam en de werkloosheid maar bleef oplopen, zochten de sociale partners opnieuw toenadering. Dat resulteerde, met het eerste kabinet-Lubbers nadrukkelijk in de rol van regisseur én souffleur, eind 1982 in het fameuze "Akkoord van Wassenaar' over rendementsherstel, loonmatiging en herverdeling van werk.

Het vormde de opmaat voor decentralisering van het CAO-overleg, waarbij de in de versukkeling geraakte Stichting van de Arbeid nieuw leven werd ingeblazen en de rol van adviseur van de CAO-onderhandelaars in de bedrijfstakken en bedrijven werd toebedeeld. De consensus weerspiegelde zich ook in de "tripartisering' van de arbeidsvoorziening (1991), tot dan toe alleen een zaak van de overheid.

In het kielzog van "Wassenaar' volgden deelakkoorden over jeugdwerkloosheid (1984), pensioenbreuk (1985), ziekte en arbeidsongeschiktheid (1990), minderheden (1990) en ziekteverzuim (1991). Maar bij de politieke buitenwacht groeide allengs de ontevredenheid over het effect dat deze "centrale aanbevelingen' sorteerden.

Eind 1989 werd op initiatief van het derde kabinet-Lubbers nog geprobeerd de samenwerking met de sociale partners in het sociaal-economisch beleid te versterken (het zgn. gemeenschappelijk beleidskader). Maar de bezuinigingen uit de Tussenbalans (begin 1991), de Europese integratie (met eisen ten aanzien van wisselkoers, inflatie, rente, overheidstekort en staatsschuld) en de verslechtering van de economische vooruitzichten sloegen de bodem onder dit beleidskader weg. De overlegeconomie stokte. Tot dit najaar, waarin achtereenvolgens een unaniem SER-advies over het lange termijnbeleid en een akkoord over twee maanden loonpauze het licht zagen. Wat ervan terechtkomt is afwachten, maar dat is inherent aan overleg.