Overlegeconomie voor nieuwe krachtproef

De Nederlandse economie onderscheidt zich door nauw overleg tussen werkgevers, werknemers en overheid, verankerd in vele instituten. Maar de kritiek groeit. Vandaag adviseert - nota bene - de SER tot “versterking van het collectieve reactie- en aanpassingsvermogen”.

Na afloop van het jongste "centraal overleg' zaten de hoofdrolspelers er wat beteuterd bij. De vraagtekens stonden op hun gezichten te lezen: Kunnen we met dit akkoord met goed fatsoen wel thuiskomen?

Bij daglicht viel het resultaat inderdaad niet mee. De vakbeweging had geen banen in de wacht gesleept, werkgevers geen lastenverlichting en het kabinet kon fluiten naar bevriezing van de lonen. Zeker, er was langdurig en indringend overlegd, maar de uitkomst overtuigde niet. De beoogde "win-win-win-situatie' viel niet te ontdekken.

Enkele jaren geleden kreeg de sinds 1977 in de Verenigde Staten woonachtige econoom A. Klamer het verzoek het 40-jarig jubileum van de Sociaal-Economische Raad te boekstaven. Hij liet zich leiden, schrijft hij in Verzuilde dromen, door verbazing. Want volgens de gangbare economische theoriën kon de SER helemaal niet. De markt zou veel efficiënter moeten zijn dan een overleg tussen werkgevers en werknemers, en de parlementaire democratie sterker. Uiteindelijk meende hij de sleutel tot het raadsel van het instituut gevonden te hebben. Het geheim zou hem zitten “in een familiegevoel dat zich onder meer uit in een bijzondere aanleg voor tijdloos praten”.

Nederland-praatland telt vele raden en organen. In sommige zijn de zetels keurig verdeeld over overheid (of door de overheid benoemde kroonleden), werkgevers en werknemers, zoals in de genoemde SER, de Sociale Verzekeringsraad (SVR) en bij de arbeidsvoorziening (het overkoepelend CBA en 28 regionale RBA's). In andere raden - bij voorbeeld de Ziekenfondsraad, de Raad voor de Volkshuisvesting, de Raad van Advies voor de Ruimtelijke ordening - zijn werkgevers en werknemers wel vertegenwoordigd, maar hebben ze elk veel minder dan een derde van de zetels. In weer andere lichamen maken ze samen de dienst uit, zoals in de Stichting van de Arbeid.

Deze versnippering stoelt doorgaans op functionele logica. Maar soms valt er wat op af te dingen, bij voorbeeld wanneer advisering, uitvoering en controle elkaar overlappen en de verdeling van verantwoordelijkheden vertroebelt, zoals in de sociale zekerheid. Verschillende politici hebben zich daar het afgelopen jaar vreselijk boos over gemaakt. “Onze overlegeconomie is volledig doorgeschoten. Ze is ontaard in een situatie waarbij de overheid zichzelf ernstig heeft verlamd bij het nemen van besluiten”, oordeelde fractieleider Th. Wöltgens van de PvdA in de Tweede Kamer. Zijn VVD-collega F. Bolkestein vond dat de SER zich bij de voorbereiding van de WAO-maatregelen van het kabinet had “laten misbruiken als schuilkelder van de politiek”.

Hoe gedecideerd SER-voorzitter Th. Quené deze aanvallen ook weersprak door de povere onderbouwing te hekelen en de heren “een volsterkt tekort aan historisch en maatschappelijk besef” aan te wrijven, het verhinderde niet dat de "overlegeconomie' in opspraak raakte. Minister B. de Vries (sociale zaken) signaleerde “een zekere malaise” en vroeg advies over de "mogelijkheden en grenzen van de Nederlandse overlegeconomie'. Inderdaad, aan de SER, wie anders?

Het vandaag unaniem vastgestelde advies rept van behoefte aan versterking van “het collectieve reactie- en aanpassingsvermogen”, want een goede en slagvaardige besluitvorming is “een eerste voorwaarde voor het benutten van de kansen die de Europese integratie ons land biedt”. Niet langer pappen en nathouden, maar sleutelen aan “een effectieve politiek-maatschappelijke consensus”. Daarin zou de nieuwe uitdaging voor de overlegeconomie liggen. Het wordt niet haar eerste krachtproef.

Pag 12: Gebrek aan effectiviteit maakt discussie los over centraal overleg; In een optimaal functionerende overlegeconomie behoort een looningreep tot het verboden arsenaal, evenals trouwens stakingen en gedwongen ontslag

De overlegeconomie - opgevat als permanente samenspraak tussen overheid, werkgevers en werknemers over ontwerp, uitwerking en uitvoering van beleid - is diep geworteld in het Nederlandse bestel. In de ontstaansgeschiedenis worden steeds vier factoren van doorslaggevende betekenis genoemd. Eén: de pacificatie van 1917, waarna de problemen in de relaties tussen de zuilen vreedzaam werden "geregeld'. De oprichting van de SER in 1950 wordt wel gezien als de kroon op de deze pacificatie-politiek. Twee: de na-oorlogse misère dwong eenvoudigweg tot een gezamenlijke aanpak. Drie: het corporatisme ontwikkelde zich als compromis tussen het liberalisme (laissez faire) en het socialisme ("Het moet. Het kan. Op voor het Plan.') Vier: in de politiek konden "rooms' en "rood' het in de wederopbouwjaren overwegend goed met elkaar vinden.

Twee wapenfeiten springen eruit: de strikt geleide loonpolitiek die tot 1963 kon worden volgehouden, zij het met steeds meer kunst- en vliegwerk en een leeglopende vakbeweging. En het befaamde Akkoord van Wassenaar uit 1982 over rendementsherstel, afschaffing van de automatische prijscompensatie en herverdeling van werk. Het droeg volgens Sociale Zaken bij aan een aaneengesloten periode van loonmatiging, resulterend in een daling van de reële loonkosten van 1,2 procent per jaar over de periode 1984-1990. Dat leverde volgens het Centraal Planbureau een extra werkgelegenheid van 265.000 personen op. De Rotterdamse hoogleraar monetaire economie E. Bomhoff relativeert dit verband. “Dat hele succesverhaal over het Akkoord van Wassenaar is een gotspe. Als er niets was afgesproken, had de markt gewoon zijn werk gedaan en dan was er dezelfde loonmatiging uitgekomen. Of misschien wel meer.”

Wie denkt dat de "overlegeconomie' een typisch Nederlands fenomeen is, heeft het mis. Ze wordt in de meeste Noordeuropese landen wel in enigerlei vorm gepraktizeerd. Zelfs in landen die daarin geen enkele traditie hebben, gaan nu stemmen op voor "centraal overleg'.

Zo tast het kabinet-Kohl in Duitsland de mogelijkheden af van een Solidarpakt met oppositie, werkgevers en werknemers om de kolossale problemen van de vereniging het hoofd te bieden. En de Britse werkgevers - die voor het eerst in 124 jaar het congres van de vakcentrale TUC mochten toespreken - oogsten bijval met een pleidooi voor een "sociale dialoog' om uit de hardnekkige economische inzinking te geraken.

In Nederland gaat dat, zo was de afgelopen maand weer te zien, anders. Als hier de nood aan de man komt, nodigt het kabinet de "sociale partners' uit voor een goed gesprek en zingt het een loflied op loonmatiging. Kenmerkend voor Nederland is dat onze overlegeconomie bij uitstek "etatistisch' is, zegt prof.dr. W. Albeda, oud-minister van sociale zaken (in het eerste kabinet-Van Agt, 1977-1981) en hoogleraar sociaal-economisch beleid in Maastricht en Utrecht. “Het initiatief tot overleg gaat hier heel vaak, veel vaker dan in andere landen het geval is, uit van de overheid.”

Dit centralistische karakter zat er eigenlijk van begin af aan in. De Amerikaanse hoogleraar J.P. Windmuller, co-auteur van het standaardwerk Arbeidsverhoudingen in Nederland, brengt het in verband met het feit dat de Nederlandse vakbeweging van oudsher niet of nauwelijks als gesprekspartner op het ondernemingsniveau werd geduld. Ze richtte zich in de jaren '20 en '30 op de bedrijfstakken en na de oorlog op de politiek, waardoor haar invloed vele malen groter kon worden dan men op grond van haar ledental (nooit meer dan 40 procent van de werknemers) mocht verwachten.

Albeda heeft wel eens onderzocht hoe de zaken op sociaal-economisch terrein in andere landen waren geregeld. Maar nergens kende men een dergelijk centralistische en perfectionistische tripartiete besturing. “Het was tamelijk genant, alleen in de DDR troffen we zo'n strikt geleide loonpolitiek aan.”

Ook in latere jaren valt het "etatisme' op. Zowel in 1982 (Akkoord van Wassenaar), als in 1989 (gemeenschappelijk beleidskader), als dit najaar drong het kabinet aan op overleg met werkgevers en werknemers. En steevast liet het kabinet ook doorschemeren nogal gecharmeerd te zijn van paragrafen waarin de loonontwikkeling ondubbelzinnig werd vastgepind. Maar daar moesten de "sociale partners' absoluut niets meer van hebben.

In de tussenliggende periode, zeg maar de jaren zestig en zeventig, haperde de overlegeconomie frequent. Vrijwel elke poging op centraal niveau iets te regelen leed schipbreuk, waardoor het kabinet zich genoodzaakt zag zijn toevlucht te nemen tot een hele trits looningrepen. In een optimaal functionerende overlegeconomie behoort dat wapen tot het verboden arsenaal, evenals trouwens stakingen en gedwongen ontslagen.

Af en toe is de overlegeconomie zichtbaar, zoals tijdens het - tot voor kort gebruikelijke - voor- en najaarsoverleg tussen kabinet, werkgevers en werknemers. Maar dat is het topje van de ijsberg. “In de rest van het jaar wordt in Den Haag op sociaal-economisch terrein niet één beleidsbeslissing genomen zonder intensieve consultatie van werkgevers en werknemers”, zegt L. de Graaf, die als staatssecretaris gedurende de jaren tachtig Sociale Zaken mee bestierde.

De overlegeconomie moet overigens niet worden versmald tot "Den Haag', waarschuwt directeur sociale zaken N.J.J. van Kesteren van de christelijke werkgeversorganisatie NCW. “Het gaat ook over de kracht van afspraken op regionaal, lokaal en op ondernemersniveau. Ver buiten de macht van Den Haag. En ver buiten de macht van Brussel.”

Van Kesteren en De Graaf, nu voorzitter van de Ziekenfondsraad, zijn uitgesproken representanten van wat in de wandeling wel de "C-lijn' wordt genoemd, de factie die misschien wel de ruggegraat van de overlegeconomie vormt. Minstens een keer per kwartaal ontmoeten vertegenwoordigers van christelijke politieke partijen, christelijke werkgeversorganisaties en christelijke werknemersverenigingen elkaar op bijeenkomsten van het Convent van christelijke sociale organisaties. “We wisselen gedachten uit en proberen een gemeenschappelijke noemer te vinden. Het Convent slaat een brug: waar meningen dreigen te botsen, kun je in het Convent vaak een werkbare oplossing vinden”, zegt NCW-directeur J. Weitenberg.

Ten minste enkele honderden bestuurders, ambtenaren en beleidsmedewerkers hebben een dagtaak aan de overlegeconomie. Alleen al hij de SER werken 180 mensen. Ze brachten vorig jaar in totaal 458 adviezen uit, waaronder een veertigtal beleidsadviezen waaraan ruime samenspraak vooraf gaat. Op verzoek biedt drs. F. Crone, medewerker van de vakcentrale FNV, een blik in zijn agenda. “Als je onder de overlegeconomie zowel intern als extern overleg verstaat, dan besteed ik inderdaad 100 procent van mijn tijd aan de overlegeconomie.” Hij zit onder andere in vijf subcommissies en enkele ad hoc-commissies van de SER.

Vrijwel alle sleutelposities in de overlegeconomie zijn in handen van mannen. Ze zijn van gekende politieke signatuur. Voorzitter A.H.G. Rinnooy Kan van het VNO is D66'er, zijn NCW-collega J.C. Blankert is CDA'er, FNV-voorzitter J. Stekelenburg PvdA'er en CNV-voorzitter A.A. Westerlaken flirtte laatstelijk met de EVP, een van de bloedgroepen van Groen Links. SER-voorzitter Th. Quené en voorzitter R. de Boer van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening zijn van PvdA-huize, SVR-voorzitter W.J.P.M. Fase is CDA'er.

Omgekeerd blijkt een (deeltijd-)baan in de overlegeconomie een uitstekende springplank voor een carrière in de politiek. Vraag het maar aan de ministers Lubbers, Kok, Andriessen en Bukman of de staatssecretarissen Van Rooy en Ter Veld. Een op de zes huidige Tweede Kamerleden heeft roots in de georganiseerde sociaal-economische belangenbehartiging.

Kritiek op de overlegeconomie is zo oud als het verschijnsel zelf. Twee elementen keren daarin telkens terug: ze zou de neiging hebben zich te ontwikkelen tot een gesloten circuit rondom de behartiging van deelbelangen waardoor het "primaat van de politiek' zou worden aangetast, en de gesloten arrangementen zouden verleiden tot parasitair gedrag en afwenteling van kosten.

De onvrede over het functioneren van de overlegeconomie kreeg de afgelopen jaren een nieuwe impuls door de scheefgroei in de sociale zekerheid. Als een van de eersten gaf SER-kroonlid D.J. Wolfson er tweeëneenhalf jaar geleden volume aan. “We moeten onszelf niets wijsmaken: we hèbben geen miljoen invalide mensen in Nederland. Hoe komen er dan toch zoveel mensen in de WAO? Het is een publiek geheim dat sommige werkgevers die verzekering oneigenlijk gebruiken als vervroegde pensioenregeling voor overtollig personeel. Zo komt het bedrijf van een probleem af door de rekening bij de gemeenschap als geheel te leggen. Uitvretersgedrag, heet dat, en de vakbeweging werkt eraan mee, want de WAO is aantrekkelijker is dan de WW.”

Het vormde het begin van een kritischer toonzetting in de politiek jegens de overlegeconomie. Die werd nog verscherpt toen de resulaten van centraal overleg niet aan de verwachtingen voldeden. Dat betrof niet alleen de "zelfregulering' rondom de WAO, ook het "gemeenschappelijk beleidskader' uit 1989, het minderhedenakkoord uit 1990 en de "centrale aanbeveling' over verzuimprikkels uit 1991 sorteerden niet het beoogde effect.

Daarnaast werden harde noten gekraakt over de representativiteit van de organisaties die op centraal niveau de overlegeconomie schragen. Zo vertegenwoordigt de vakbeweging amper een kwart van alle werknemers. Verder kampen zowel de overkoepelende organisaties van werkgevers als die van werknemers met steeds autonomer opererende achterbannen (aangesloten vakbonden en branche-organisaties). Die houden doorgaans liever hun handen vrij dan te worden opgezadeld met "bindende afspraken' op centraal niveau. Ten slotte, en dat geldt in het bijzonder de SER, de overheid is als werkgever - nota bene de grootste van het land - niet vertegenwoordigd. Dat zelfde geldt voor de werkgevers in een van de grootste na-oorlogse groeisectoren: het gepremieerde en gesubsidieerde werk.

In het advies over "revitalisering van de overlegeconomie' wordt het allemaal, en nog veel meer, aangestipt. Maar de hamvraag is toch of de georganiseerde deelbelangen bereid en in staat zijn een stapje terug te doen en tegelijkertijd doeltreffend mee te werken aan het bevorderen van welvaart en arbeidsparticipatie. Een onvoldoende vermogen om die effectiviteit te waarborgen, zal, aldus de SER zelf, de fundamenten en de legitimiteit van de overlegeconomie ondergraven.