Ontwikkelingssamenwerking zoekt uitweg uit crisis

Het in het Westen lange tijd wijd verbreide geloof dat de samenleving in ontwikkelingslanden via hulp van buitenaf snel kon worden verbeterd, is de laatste jaren flink aangetast. De resultaten van de inspanning stelden vaak teleur. Door schade en schande wijs geworden zoekt de "bedrijfstak' ontwikkelingssamenwerking nu aarzelend naar nieuwe wegen. Op een conferentie over de rol van de zogeheten medefinancieringsorganisaties (Cebemo, ICCO, Novib en Hivos) debatteerden wetenschappers en mensen uit de praktijk, die elkaar voordien vaak links lieten liggen, over de vraag hoe het nu verder moet. Hieronder twee bijdragen.

Het staat buiten kijf dat ontwikkelingssamenwerking slechts een ondergeschikte rol speelt in het geheel van betrekkingen tussen en binnen landen. Niettemin hebben zowel wetenschappers als uitvoerders op het terrein van de particuliere samenwerking de overtuiging dat het oplossen van het probleem van ongelijkheid en achterstelling van ten minste een miljard armen van wezenlijk belang is voor een veiliger en rechtvaardiger wereldsamenleving. In de jaren negentig staan beiden voor de opgave de vraag te beantwoorden hoe ontwikkelingssamenwerking kan, mede gelet op onderstaande waarnemingen. 1. Een recente studie door het Britse Overseas Development Institute naar de effectiviteit van armoedebestrijding door zogeheten Niet-Gouvernementele Ontwikkelingsorganisaties (NGO's) laat zien dat deze particuliere instellingen, hoewel hun aantal snel toeneemt, met een totale omzet in 1991 van zeven miljard dollar naar schatting toch slechts één op de acht armen bereiken. Bovendien blijkt dat deze veelal kleinschalige inspanningen weliswaar positieve effecten op lokaal niveau hebben, maar op macro-niveau slechts een zeer beperkte bijdrage leveren aan de oplossing van het omvangrijke en structurele probleem van de armoede. Bescheidenheid is dus op haar plaats. 2. Langzamerhand is voor iedereen duidelijk dat ontwikkelingsprocessen niet lineair, niet harmonieus en niet homogeen verlopen, integendeel, het beeld blijkt juist zeer gedifferentieerd. Voorspelbaarheid en maakbaarheid zijn geen bruikbare begrippen meer. Er bestaat geen universeel model, er is eerder sprake van een toenemende pluriformiteit in opvattingen over wat ontwikkeling nu eigenlijk betekent en hoe je daar gunstige voorwaarden voor kunt creëren. 3. In de toekomst zien we een snel veranderende, complexer wordende wereld op ons afkomen waarin het armoedevraagstuk steeds meer verstrengeld lijkt te raken met overal opduikende conflicten van religieuze, etnische of ecologische aard. Ondanks globaliserende tendensen "de wereld, één dorp' lijkt fragmentatie gezichtsbepalend te worden voor ons tijdsgewricht.

4. Na het wegvallen van het ideologische Oost-West conflict is er een wereldwijd proces van politieke en economische liberalisering op gang gekomen, dat nog wordt versterkt door de invoering van de zogeheten structurele aanpassingsprogramma's waarin de rol van de staat (in veel landen gezien als de motor van ontwikkeling) wordt teruggedrongen. Daardoor worden actoren uit de civic society, inclusief basis- en ontwikkelingsorganisaties, genoopt hun positie, rol en taken te herdefiniëren.

Gegeven een wereld die snel verandert, de beperktheid in bereik en reikwijdte alsmede de maatschappelijke roep om grotere kosten-effectiviteit (wat levert onze gulden op?) is het duidelijk dat de particuliere hulporganisaties gedwongen zijn, meer dan in het verleden het geval was, strategische keuzes te maken: met wie werken we samen, op welke terrein, op welke wijze en op welke schaal? En vooral, hoe krijgen we voldoende inzicht in de processen die we ondersteunen en de resultaten die we beogen? Het "managen in onzekerheid' vraagt om een flexibel, selectief en specifiek beleid.

Om op deze uitdagingen adequaat te kunnen reageren, hebben onder andere de Nederlandse medefinancieringsorganisaties (MFO's) Cebemo, Hivos, ICCO en Novib) een proces van professionalisering van zowel organisatie als mensen ingezet. Vooral het leervermogen dient te worden vergroot. Flexibel beleid stoelt immers op een voortdurende wisselwerking van actie en reflectie, een systematische interactie tussen beleidsontwikkeling en (de evaluatie van) de praktijk van uitvoering, resulterend in een doelmatige terugkoppeling van relevante informatie in beleids- en projectcycli om tijdig op nieuwe ontwikkelingen te kunnen aansturen.

Tot dusverre waren wetenschappers en uitvoerders van particuliere ontwikkelingsorganisaties niet bepaald bedfellows. De twee circuits zijn weliswaar in hetzelfde onderwerp geïnteresseerd, maar gaan er verschillend mee om. Ieder ging zijn eigen gang zonder veel waardering voor de ander. Daarin lijkt nu verandering te komen, gezien een toenemende interesse voor elkaars handelen.

Vooral op het terrein van beleidsondersteunend onderzoek zouden wetenschappers een belangrijke rol kunnen spelen voor de uitvoerders. In concreto zie ik de volgende mogelijkheden: Thematische studies, bij voorbeeld: onder welke voorwaarden resulteren welk type economische projecten in een duurzame verbetering van de inkomenspositie van arme producenten? Op het gebied van evaluatie-methodiek: hoe beoordeel je op handzame wijze de effecten van vormings- en bewustwordingsprogramma's? Landenanalyses: daarbij gaat het ingeval van een terugtrekkende overheid vooral om de plaats en complementaire takenvervulling van particuliere ontwikkelingsorganisaties in samenwerking met andere actoren uit het brede spectrum van een civiele maatschappij in opbouw.

Voorts zouden onder gezamenlijk toezicht van overheid en MFO's uit te voeren programma-evaluaties per thema kunnen worden uitbesteed aan één wetenschappelijk instituut. Dat vergroot de consistentie in opzet en mate van vergelijkbaarheid van soortgelijke evaluaties in verschillende landen, waardoor beleidsrelevante terugkoppeling aanzienlijk kan worden verbeterd.

Deze voorbeelden zijn nogal instrumenteel van aard. Wetenschappers horen natuurlijk veel breder en dieper te gaan. Zo bestaat er grote behoefte aan een eenvoudige typologie van NGO's, alsmede aan een helder zicht op hun rol en taken in diverse maatschappijtypen en -perioden. Wetenschappers kunnen een zinvolle bijdrage leveren aan kennisvergroting op dit terrein, of, om het in de woorden van mijn leermeester Heinemeijer te zeggen: “Niets is zo praktisch als een goede theorie”.