Nieuw model voor controle op kwaliteit gewenst; Het "model De Koning' en het "model Pronk' lijken geen van beiden meer volledig te voldoen

Het in het Westen lange tijd wijd verbreide geloof dat de samenleving in ontwikkelingslanden via hulp van buitenaf snel kon worden verbeterd, is de laatste jaren flink aangetast. De resultaten van de inspanning stelden vaak teleur. Door schade en schande wijs geworden zoekt de "bedrijfstak' ontwikkelingssamenwerking nu aarzelend naar nieuwe wegen. Op een conferentie over de rol van de zogeheten medefinancieringsorganisaties (Cebemo, ICCO, Novib en Hivos) debatteerden wetenschappers en mensen uit de praktijk, die elkaar voordien vaak links lieten liggen, over de vraag hoe het nu verder moet. Hieronder twee bijdragen.

Binnen de "bedrijfstak' ontwik- kelingssamenwerking is de laatste jaren sprake van een crisis. Veel stafleden van hulporganisaties doen erg hun best de steeds preciezere instructies uit Nederland en de praktijk in de Derde wereld met elkaar te verzoenen, maar zij stuiten al snel op problemen. Het opleggen van gedetailleerde beleidsinstructies zonder begrip voor de sterk uiteenlopende feitelijke omstandigheden in de Derde wereld ontaardt gemakkelijk in een stalinistische exercitie. Hoe komt dat zo?

De sector blijft afhankelijk van een coherente visie op de ontwikkelingsproblematiek bij de achterban in Nederland. Het is werk dat op een moreel appel berust. Iedereen in Nederland weet dat in veel landen in de Derde wereld de problemen enorm groot zijn. De bereidheid om daaraan gezamenlijk wat te doen is breed verankerd. Maar die bereidheid impliceert ook dat men wil dat er wat verbetert, dat de hulp zin heeft.

Het is daarom in het belang van de hulpsector om juist de notie van "maakbaarheid' van ontwikkeling in de Derde wereld niet aan te tasten. De verbinding van een heldere politieke keuze met een probleemloze uitvoering versterkt namelijk de politieke wervingskracht. Er is geen direct politiek en economisch eigenbelang in het geding. De notie van "maakbaarheid' is een groot goed. De kans op steun is in onze politieke cultuur minder groot, zo lijkt het, als je zou zeggen: “de problemen zijn groot en urgent; ik zal mijn best doen ze zo goed mogelijk aan te pakken. Hoe het zal lopen kan ik nu nog niet zeggen. Ik zal u er later veel over vertellen. Wees er van verzekerd dat we ons best doen. We hebben gelukkig een zeer toegewijde staf”. Een dergelijk antwoord zou waarschijnlijk het meest realistisch zijn, maar politiek is het in Nederland wat onhandig.

Juist hierom moeten ook de vier medefinancieringsorganisaties (MFO's) Novib, Cebemo, ICCO en Hivos hun "identiteit' op het terein van de ontwikkelingssamenwerking zo overtuigend mogelijk aan het Nederlandse publiek kunnen presenteren. Voor hen is dat evenzeer een levensvoorwaarde als voor de minister.

Hoe samenhangender, hoe overtuigender dat beeld van elk van de vier MFO's, des te meer ruimte en ondersteuning mogen zij verwachten. Een dergelijke opzet past bij de gegroeide verkavelingen en structuren in de Nederlandse samenleving. Maar de eenmaal geformuleerde identiteit staat vaak op gespannen voet met de pluriformiteit van de omgeving waarin het werk in de Derde wereld moet worden uitgevoerd.

Er zijn twee wegen om met deze contradictie om te gaan. Ten eerste: geef de gekwalificeerde uitvoerders de politieke rugdekking die ze nodig hebben, en laat ze zoveel mogelijk met rust. Dit model is vooral toegepast onder minister De Koning. Ten tweede: het primaat ligt bij de politiek verantwoordelijken. Uitvoerders zijn gehouden te doen wat politici tegen hen zeggen. Dit model deed en doet onder minister Pronk meer opgang.

Het decentralisatiebeleid à la De Koning zoals dat in de jaren 1978-'89 werd gevoerd stuitte tenslotte op zijn grenzen. Mede door de openbare en politieke debatten die eind jaren tachtig werden gevoerd veranderde het politieke klimaat. De verworvenheden van de voorbije periode bleken voor de meeste stafleden heel onverwachts een "gevaar' geworden. Hoe goed je je werk ook deed, je moest er wel over kunnen vertellen. De beslissing van de MFO's om een studie naar het effect van hun werk, de zogeheten "impactstudie', te laten verrichten is dan ook tegen deze achtergrond te begrijpen. Het moest een grondig verhaal zijn om in de informatiebehoefte te voorzien.

De vier MFO's maken thans een periode van ingrijpende verandering door. Er worden steeds preciezere instructies vanuit de politiek aan het professionele uitvoeringsapparaat opgelegd. De autonomie van de staf om in overleg met partners overzee zelf te zoeken naar de beste invulling van de politieke doelen wordt stapje voor stapje verminderd. Stafleden moeten voor alles rekenschap afleggen. Het belang van de eigen organisatie om te "scoren' wordt een nieuw doel.

Er zijn al omvangrijke reorganisaties uitgevoerd bij de MFO's. Er zijn nieuwe beleidsbureau's opgericht of bestaande uitgebouwd. Vergeleken met vroeger is de toegankelijkheid voor de buitenwereld toegenomen. Intern zijn de beoordelingsprocedures voor het projectenwerk aangescherpt en geformaliseerd. Maar hierdoor voelen de stafleden zich steeds meer gevangen in irreële verantwoordingsexercities.

Vele stafleden raken hierdoor zwaar aangeslagen en kunnen zich nog maar met moeite motiveren om het werk te doen. Het virus van de onzekerheid, soms van woede en angst lijkt rond te waren, vooral bij stafleden die al langere tijd bij de MFO's werken. Er lijkt, paradoxaal genoeg, een "morele crisis' te zijn uitgebroken door de inspanningen om de "kwaliteit' van het werk te verhogen. Door al dat rekenschap geven zien zij hun werk overzee geschaad.

Het inzicht groeit dat er een optimaal punt is, waarop de pogingen om de kwaliteit van het werk te verbeteren in hun tegendeel omslaan. De Amerikaanse onderzoeker H. Mintzberg heeft erop gewezen dat pogingen om steeds meer en betere regelingen en sturingen, dwang, disciplinering en omvattender organisatorische arrangementen te ontwerpen, leiden tot een toenemende chaos in de moderne samenleving. Zulke pogingen maken organisaties vaak alleen maar kapot. Dit zou ook voor de MFO's kunnen gelden.

Behalve de politiek verantwoordelijken en de professionele uitvoerders lijkt er behoefte aan een "derde partij' van onafhankelijke organisaties, waaronder wetenschappelijke instituten. Het "model De Koning' en het "model Pronk' lijken geen van beiden meer volledig te voldoen. In plaats daarvan zouden de drie categorieën zich elk tot hun eigen gebied moeten beperken: de politiek verantwoordelijken tot het formuleren van politieke gezichtspunten en prioriteiten, de professionele uitvoerders tot het zo goed mogelijk vertalen en uitvoeren van deze concrete doelstellingen met de beschikbare middelen en tenslotte de "derde partij' met het kritisch onderzoeken van het beleid en de praktijk.

De toepassing van deze inzichten op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking, dat bij uitstek de speelplaats was van het geloof in de beheersbare rationele sturing is een spannende opgave die thans op ons aller agenda staat. Daarmee te experimenteren is een belangrijke opgave voor de toekomst. De auteur is verbonden aan de vakgroep ontwikkelingssociologie/culturele antropologie van de Vrije Universiteit.