Privatisering beëindigt regime Italiaanse bojaren

Premier Amato van Italië kondigde gisteren een grootscheepse privatisering af. De verkoop van door en door verpolitiekte staatsbedrijven of delen daarvan moet aangeven dat Italië serieus van plan is zijn economie structureel te hervormen.

Het laatste uur der bojaren heeft geslagen. In Italië wat later dan in Rusland, waar deze geprivilegieerde klasse van bestuurders bijna drie eeuwen geleden door tsaar Peter de Grote werd afgeschaft. Maar als de privatiseringsplannen van premier Giuliano Amato doorgaan, betekent dat ook voor de gehate boiardi dat hun dagen zijn geteld.

De Italiaanse bojaren stammen niet, zoals hun Russische voorgangers, uit de landadel. Maar zij hebben wel net zo'n centrale rol. De boiardi zijn half-manager, half-politicus, mensen op sleutelposities in de Italiaanse staatsbedrijven. Zij vormen de verbinding tussen economie en politiek, symbool voor de enorme greep die de regeringspartijen op de omvangrijke staatssector in de economie hebben, symbool voor decennia van machtsmisbruik, stemmenkoperij, vriendjespolitiek en corruptie.

Amato wil ze allemaal naar huis sturen. Hij heeft een grootschalige privatisering van staatsbedrijven voorgesteld, die het Italiaanse politieke en economische landschap radicaal moet veranderen. De controle van partijen over staatsbedrijven, een van pijlers onder het huidige politieke bestel, moet verdwijnen. Inefficiënt geleide bedrijven moeten zich onderwerpen aan de discipline van de markt en kunnen niet meer komen bedelen bij de staat.

Met het aanzien van de publieke sector verandert dat van de particuliere sector. Daar domineert nu een handvol grote familiebedrijven: Fiat, Olivetti, Ferruzzi, Pirelli. Middelgrote ondernemingen zijn er nauwelijks, de rest is klein. Door de verkoop van staatsbedrijven moeten nieuwe machtscentra ontstaan in de particuliere sector. Er moet een einde komen aan de traditionele tweedeling “tussen het staatskapitalisme en het (industriële) rijk van enkele grote families”, heeft Amato gezegd.

Het produktieve systeem mag niet in handen van enkelen zijn. Of, zoals het op de persconferentie van Amato gisteren heette: het kabinet wil “een wijdverbreid kapitalisme”. “Het plan is niet alleen een herschikking maar ook, in opzet althans, een algemeen kader voor de toekomst van de industrie,” zei de premier.

Om een idee te krijgen van de omvang van de operatie: de staatsholding IRI, die van een fors aantal pronkstukken wordt ontdaan, is de grootste houdstermaatschappij van Italië, groter dan Fiat, met zo'n 420.000 werknemers en een omzet van ongeveer 105 miljard gulden. De staatsholding ENI, waarvan belangrijke onderdelen in de verkoop gaan, is in grootte het derde bedrijf, met 130.000 werknemers en een omzet van tegen de zeventig miljard gulden.

“Na zestig jaar stabiliteit staan we voor een absoluut radicale verandering,” zo heeft minister van schatkist Piero Barucci bij het opstelling van de privatiseringsplannen gezegd.

Juist het feit dat de politieke greep op staatsbedrijven een van de kenmerken van het huidige bestel is, maakt van deze privatisering een veel ingrijpender operatie dan vergelijkbare projecten in de jaren tachtig in Groot-Brittannië of Frankrijk. Daarom presenteert premier Amato zijn plannen ook met nadruk als een verandering in de inrichting van de economie, als een bewijs dat Italië begint aan structurele veranderingen.

Het privatiseringsproces wordt in internationale financiële kringen gezien als de lakmoestest voor Italië. De bezuinigingen in de begroting voor volgend jaar zijn met instemming ontvangen: ze zijn structureel, de opgevoerde bedragen zijn reëel en haalbaar, en ze corrigeren misstanden, zoals de massale belastingontduiking in sommige beroepsgroepen. Ook het feit dat Amato in recordtijd hoofdelementen van zijn begroting door het parlement heeft gesleurd, door op belangrijke momenten de vertrouwenskwestie te stellen, is een pluspunt.

Maar zonder begin van privatisering, na jaren van uitstel, is een echt herstel van het vertrouwen in de lire moeilijk denkbaar. Want zonder privatisering zijn er geen garanties dat in belangrijke sectoren van de economie de beleidsbeslissingen niet langer worden gedicteerd door de verwachte politieke effecten (werkgelegenheid, contracten voor bevriende groepen, politieke klantenbinding), in plaats van door de bedrijfseconomische vooruitzichten. Zonder privatisering zijn er geen garanties dat topmanagers worden gekozen op grond van hun bekwaamheden in plaats van wegens hun politieke vrienden.

Pag 16: Tij is gunstig voor privatisering; Tegenstanders van privatisering zeggen dat uitverkoop aan het buitenland dreigt

Natuurlijk zijn de extra inkomsten voor de schatkist welkom in deze tijd van bezuinigingen. Het privatiseringsplan beslaat officieel een tijdperk van drie jaar, al zal dat in de praktijk wel iets uitlopen. In die periode moet de verkoop van staatsbedrijven de schatkist 27 biljoen lire opleveren, ongeveer 35 miljard gulden. Deze eenmalige inkomsten zullen niet worden gebruikt om lopende uitgaven te dekken, maar om de staatsschuld, die nu groter is dan de produktie van een jaar, terug te brengen.

Niet alle inkomsten uit privatisering vloeien in de schatkist. Na een fel politiek gevecht heeft de IRI bedongen dat de opbrengst van "zijn' bedrijven, waaronder drie banken, mag worden gebruikt voor de sanering van andere noodlijdende onderdelen. De IRI heeft een schuld van ongeveer zeventig biljoen lire, een bedrag dat gevaarlijk dicht in de buurt komt van zijn totale jaaromzet. De privatisering moet helpen de schuldenlast te verminderen en andere bedrijven te herstructureren. Sommige daarvan kunnen dan later worden verkocht. Een aantal staatsbedrijven staat er, na jaren van slecht management, zo slecht voor dat ze niet tegen een aanvaardbare prijs kunnen worden verkocht. De IRI verwacht dat privatisering haar in drie jaar 24 biljoen lire opbrengt.

Amato zal veel weerstanden moeten overwinnen. Zijn partijleider Craxi heeft zondag al gezegd dat moet worden gewaakt voor een uitverkoop. Maar de premier heeft het tij mee. De roep om verandering is algemeen, en iedere Italiaan weet dat daarvoor ook een einde moet komen aan het gebruik van staatsbedrijven voor politieke doeleinden.

Niet alleen het land heeft privatisering nodig, ook veel bedrijven zelf. De discipline van de markt moet heilzaam werken. Grote onderdelen van de staatssector zijn lang beschermd tegen internationale concurrentie, met staatssteun of door importbeperkingen. Veel banken zijn bij voorbeeld financieel gezien redelijk gezond - het is geen toeval dat de bank Credito Italiano het spits mag afbijten. Maar die rooskleurige situatie komt door het ontbreken van buitenlandse concurrentie. In de praktijk is het voor buitenlandse banken bijzonder moeilijk door te dringen op de Italiaanse markt, hoewel de banken hier qua dienstverlening mijlenver achterliggen.

Het is, naast de positie van de lire, een ander moeilijk te weerleggen argument voor de stelling dat privatisering niet langer kan worden uitgesteld. De Europese markt wacht niet, en Italië is toch al laat om zich daarop voor te bereiden. De kosten worden ook te hoog. De IRI zit tot aan zijn nek in de schulden. Een derde staatsholding, de kleinere EFIM, is al bezweken en wordt nu geliquideerd. Dat is een zaak “van bijbelse proporties”, heeft minister Barucci verzucht. Waarschijnlijk later deze week worden de bojaren van de 114 bedrijven in de EFIM collectief naar huis gestuurd.

Vraag is of de Italiaanse financiële markten deze grootschalige privatisering aankunnen. Sceptici zeggen dat de financiële markt te klein is, dat er te weinig geld beschikbaar is. Bovendien moet het aanbod van de staat concurreren met dat van grote bedrijven. Toonaangevende ondernemingen als Fiat en Pirelli zijn aan het afslanken en willen niet-essentiële onderdelen verkopen.

“Het komende jaar zullen we met veel belangrijke bedrijven op de markt zitten, zowel publieke als particuliere”, waarschuwde minister van schatkist Piero Barucci vorige maand. De staat en het particuliere bedrijfsleven zullen op dezelfde financiële markt om centen moeten leuren.

De eerste tekenen zijn hoopgevend voor de staat. Een van de bedrijven die zullen worden geprivatiseerd, is de voedingsholding SME. Al jaren wordt daar van verscheidene kanten (De Benedetti, Agnelli, Raul Gardini) met grote interesse naar gekeken. De holding, waarin fabrieken en supermarkten zitten, zal in onderdelen worden verkocht. Dat de handel in aandelen SME gisteren aan de beurs in Milaan moest worden opgeschort wegens excessieve prijsstijging, laat zien hoe groot de belangstelling daarvoor is. Maar sommige tegenstanders van privatisering zeggen dat een uitverkoop aan het buitenland dreigt.

De ontmanteling van de staatsrol in de economie, die in Italië veel groter is dan in andere Westeuropese landen, betekent het eind van een tijdperk. “De rol van de staat heeft een belangrijke en glorieuze fase in de industriële geschiedenis van Italië gemarkeerd,” zei minister van begroting Piero Barucci vorige maand, na een bezoek aan Frankrijk om te leren van de ervaringen die daar zijn opgedaan met privatisering. “Die fase is nu aan zijn einde gekomen.”

De staatsholding IRI is in 1933, onder de fascistische dictatuur, opgericht om noodlijdende banken en industrieën te helpen de wereldwijde crisis te overleven. De holding heeft een vrij grote mate van autonomie en doet voor haar financiën als regel geen beroep op de schatkist, maar op de kapitaalmarkt. Na de oorlog wordt dit model van staatsinterventie met succes toegepast bij de ontwikkeling van onder andere scheepsbouw, staal en chemische industrie, en andere landen komen in Italië de kunst afkijken.

De eerste tekenen van degeneratie van dit systeem komen aan het einde van de jaren vijftig. De christen-democraten willen hun dominerende rol veilig stellen door hun macht uit te breiden tot de staatssector van de economie. De energieholding ENI, in 1953 opgericht naar het voorbeeld van de IRI, wordt in korte tijd een bron van politieke macht. Onder de legendarische christen-democraat Enrico Mattei gebruikt de ENI de winsten van de methaanwinning in de Povlakte voor een enorme expansie, in alle richtingen tegelijk. Een eigen krant, Il Giorno, zorgt voor een goede pers. In een paar jaar tijd maakt Mattei van de ENI een symbool van inventiviteit en modernisering, maar ook een politiek conglomeraat dat zijn eigen regels stelt. Mattei zelf, in oktober 1962 omgekomen bij een mysterieus vliegtuigongeluk, ging er prat op dat hij achtduizend verordeningen en wetten had gebroken.

De ENI en iets later de IRI raken al snel betrokken bij allerlei grote en kleine schandaaltjes: smeergeld voor klanten en politici, geheime kassen, duistere transacties, een politiek gestuurd beleid. Met benoemingen en door controle van de geldstroom versterkt de politiek zijn greep op de staatsholdings, zelfs op de onderdelen daarvan die aan de beurs staan genoteerd. Beide holdings komen in grote problemen, ook al omdat zij door de particuliere sector dankbaar als ziekenboeg worden gebruikt. Vooral de IRI lijdt hieronder, de ENI iets minder omdat zij als mede-exploitant van veel oliewingebieden in het buitenland profiteert van de hogere olieprijs.

Begin jaren tachtig lijkt de tijd aangebroken om een streep te zetten onder het verleden. Na jaren van politieke beïnvloeding komen aan het hoofd van deze twee staatsholdings twee redelijk onpartijdige "professoren': Romano Prodi, van christen-democratische huize, gaat de IRI leiden, Franco Reviglio, in de socialistische sfeer, krijgt de ENI onder zijn hoede.

Onder Prodi en Reviglio wordt een saneringsprogramma doorgevoerd, maar terwijl andere landen de jaren tachtig gebruiken om op grote schaal te privatiseren, mag in Italië niets worden verkocht. En aan het einde van het decennium herstellen Giulio Andreotti en Bettino Craxi gezamenlijk wat Andreotti zo graag “het primaat van de politiek” noemt. De professoren worden naar huis gestuurd en vervangen door politiek minder riskante managers. In 1990 roept de Andreottiaan Franco Nobili, de nieuwe president van de IRI, weer dat "publiek' goed is. Let op de werkgelegenheid, zo waarschuwt Nobili voorstanders van privatisering, pas op voor de Japanse kopers op de kust. En waarom zouden we iets verkopen dat goed loopt?

En zo blijft de Italiaanse staat tomaten inblikken, sandwiches verkopen in wegrestaurants, melkboer spelen en bankieren. De banksector, voor ruim tachtig procent onder controle van de staat, is een berucht voorbeeld van de verlammende werking van politieke controle. Jarenlang is de benoeming van topmanagers bij staatsbanken opgehouden wegens politieke twisten over de vraag op hoeveel mensen een partij recht heeft.

In Italië is zo een "Oosteuropese' situatie ontstaan, een Italiaanse variant op de grote staatsrol in landen met communistische regimes. De socialist Claudio Martelli, de huidige minister van justitie, noemde dat vorig jaar “het werkelijk bestaande socialisme van christen-democratische stempel”. En de voorgaande minister van schatkist, de christen-democraat Guido Carli, probeerde tevergeefs de politieke weerstanden tegen privatisering te overwinnen door te zeggen dat die was bedoeld ter “eliminering van de overblijfselen van het werkelijk bestaande socialisme die nog zijn blijven bestaan in het Italiaanse economische systeem.”

Carli, sterk afgeremd door zijn premier Andreotti, presenteerde nog plannen voor een gedeeltelijke privatisering, waarbij de staat een absolute meerderheid in de staatsbedrijven zou houden. Dat is al gauw afgedaan als een poging om mensen voor de gek te houden: wel geld vragen aan de particuliere sector, maar geen garanties geven voor een minder politiek-gestuurd beleid.

In de plannen van Amato worden gevavanceerde technologie, grootschalige infrastructuurprojecten en telecommunicatie genoemd als voorbeelden van een “strategische” sector waarin de staat de meerderheid wil houden. Plannen om de telefoondienst te privatiseren zijn er niet. Daarnaast zijn er andere sectoren waarin de staat aanwezig wil blijven met “een significante en gekwalificeerde minderheid”. Daaronder vallen elektriciteit, petrochemische industrie, banken, verzekeringen, luchtvaart, geavanceerde werktuigbouw, de "grote distributie', telecommunicatie, civiele en industriële machinebouw.

Een precieze lijst van de te privatiseren bedrijven is niet bekendgemaakt. Het kabinet hoopt zo te voorkomen dat tegen die bedrijven wordt gespeculeerd of dat schuldeisers ineens al hun tegoeden opeisen. Maar een aantal hoofdlijnen is wel duidelijk geworden.

De meeste zichtbare beweging is in de banksector. In een periode van twee jaar zal de IRI zijn belangen in de Banco Commerciale Italiano, de Credito Italiano en de Banco di Roma verkopen; de privatisering van de Credito Italiano is al begonnen. De Nationale verzekeringsbank INA, eigendom van de staat, wordt binnen acht maanden voor meer dan vijftig procent op de markt gebracht. De staat zal zich terugtrekken uit het Istituto Mobiliare Italiano (IMI), een kredietbank voor openbare werken, maar de bestemming daarvan is al geregeld: de IMI zal samengaan met de Casse di Risparmio. Onzeker is de toekomst van de Banca nazionale del lavoro (BNL), die nieuw kapitaal nodig heeft. Het kabinet heeft uitgesloten dat de schatkist daarin voorziet, maar wel aangegeven dat een partner voor de BNL uit de publieke sector moet komen.

Het eletriciteitsbedrijf ENEL wordt binnen twee jaar op de beurs genoteerd.

In de staalsector wordt de holding Ilva geherstructureerd en daarna verkocht, maar hiervoor is veel tijd nodig. Een ander lange-termijnproject is de verkoop van de scheepsbouwholdings Fincantieri en Finmare. De holding Finmeccanica wordt geherkapitaliseerd, mogelijk met behulp van een internationale partner.

De staatsholding ENI moet binnen twintig maanden een oliemaatschappij verkopen. De speculaties gaan in de richting van de Agip.

De telecommunicatieholding Stet, onderdeel van de IRI, zal op korte termijn “aanzienlijke delen” verkopen. De meest-genoemde kandidaat daarvoor is Italtel.

De voedingsholding SME, ook van de IRI, wordt in onderdelen verkocht. In de pers is gespeculeerd dat Raul Gardini, de ex-president van Ferruzzi die is begonnen aan de opbouw van een eigen imperium, een bod had willen doen op de SME als geheel.

Een van de weinige industriële staatsbedrijven die met naam en toenaam als kandidaat voor privatisering zijn genoemd, is Nuovo Pignone, een onderneming die is gespecialiseerd in de bouw van gasturbines.

Over de media merkt het kabinet op dat grote ondernemingen geen kranten of tv-zenders in handen zouden mogen hebben. Dat slaat op Il Giorno van de staatsholding ENI, maar het zou ook enorme consequenties hebben voor de landelijke pers: La Stampa en de Corriere della Sera zijn eigendom van of onder controle van Fiat; La Repubblica is in handen van Carlo De Benedetti; en Il Messaggero is eigendom van de Ferruzzi-groep.

Dat laatste is een extra indicatie dat het kabinet-Amato de privatisering van staatsbedrijven wil aangrijpen voor een algemene herinrichting van de economie. “Onze opzet is de staatsholdings te reorganiseren om er winstgevende bedrijven van te maken die ook aantrekkelijk zijn voor internationale investeerders,” heeft Amato gezegd. “De beurs zal nooit sterk zijn als er alleen maar een paar grote bedrijven zijn. We hebben meer activiteit nodig als we een einde willen maken aan de structurele zwakte van de Italiaanse economie.”

“De staat verdwijnt niet,” zei Amato gistermiddag voor alle duidelijkheid op een korte persconferentie. Maar de staatsbedrijven die overblijven zullen worden ondergebracht in een financiële holding die, net als de IRI in zijn begintijd, niet door een minister wordt geleid, maar door a-politieke managers.

Zal Amato het redden? Er is veel tegenwind. Binnen het kabinet heeft minister van industrie Guarino bedenkingen, en in het parlement, dat officieel een maand de tijd heeft voor commentaar, worden al valstrikken gespannen en vertragingstaktieken bedacht. De werkgevers klagen dat de procedure voor privatisering te ingewikkeld is en tot uitstel zal leiden. De vakbonden waarschuwen dat 150.000 banen bij staatsbedrijven op de tocht staan.

Maar op de persconferentie gistermiddag zat Amato zelfverzekerd en ontspannen te praten. Het Internationaal Monetair Fonds had net in een rapport laten weten dat Italië op de goede weg is. Maar pas op, waarschuwde het IMF, de met moeite hervonden geloofwaardigheid is nog wankel. Een verkeerde pas en het is weer mis. Als boodschap aan de partijen had de Italiaanse premier daar niets aan toe te voegen.