Stad in de steigers; De balkanisering van Amsterdam

De afgelopen week hield de Amsterdamse gemeenteraad zijn jaarlijkse algemene beschouwingen. Maar hoe lang bestaat de gemeente Amsterdam nog? Na de instelling van de deelraden komt alweer een nieuwe reorganisatie in zicht: het opgaan van de stad Amsterdam in het veel grotere Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA). Terwijl de eigen liquidatie door de gemeenteraad met grote voortvarendheid ter hand wordt genomen, bestaat weinig duidelijkheid welke vorm het nieuwe bestuur gaat aannemen.

Een goed doortimmerd minderhedenbeleid - een onderwerp dat zo'n beetje tussen de deelraden en de stad invalt - komt maar niet van de grond. Het Gemeentelijk Vervoer Bedrijf blijft maar een bron van zorg. In samenwerkingsverbanden met het bedrijfsleven - de "public-private partnerships' - is de stad vaak niet meer de belangrijkste machtsfactor. Bij het IJ-oeverproject moet het belangrijkste gemeentelijke tegenspel komen van een ambtelijke dienst die door alle reorganisaties ernstig is verzwakt en waarvan bijna al het talent is weggelopen of weggekocht.

Ook de kwaliteit van de bestuurders van de stad veranderde in korte tijd. De machers uit de sociaal-democratische stal, zoals Schaefer en Etty, maakten plaats voor deelraadpolitici zonder veel bestuurservaring of politieke know-how. ""De nieuwe bestuurders doen echt hun best, daar niet van, maar als ze u morgen directeur van Koninkijke Olie maken bent u daar toch ook niet voldoende voor opgeleid'', meent Piet Kranenberg. En terwijl de deelraadbestuurders nog worstelen met hun nieuwe rol, wordt alweer besloten de ROA in te richten.

Bij overheid en bedrijfsleven wordt Amsterdam steeds vaker beschouwd als vleugellam: te verbrokkeld om een helder beleid te voeren. Afgelopen zomer gaf de betrokken wethouder Jeroen Saris tegenover de gemeenteraad ruiterlijk toe dat de interne reorganisatie van de gemeente op topniveau de afgelopen jaren totaal was mislukt en dat de werving van hoge ambtenaren uiterst moeilijk verliep: ""We troffen uitstekende externe kandidaten aan, die onomwonden zeiden in deze organisatie niet te willen werken.'' Het bestuur van Amsterdam dreigt, kortom, langzamerhand in een gereguleerde crisis terecht te komen, in een permanente overgangsfase, in een nooit aflatende staat van verbouwing.

Flexibiliteit

Nu moet gezegd worden: zonder bestuurlijke reorganisatie zou het ook niet goed zijn gegaan met Amsterdam. Een snel veranderende samenleving eist van een bestuur een steeds grotere flexibiliteit. Verandering is, anders gezegd, niet meer de overgang van de ene stabiele situatie naar de andere, maar een permanent proces dat eigen is aan ieder modern bestuur. ""Natuurlijk is er een grens aan het veranderingsvermogen van mensen die in een organisatie werken'', meent dr. Pieter Tops, hoofddocent bestuurskunde aan de Katholieke Universiteit Brabant. ""Maar de hoop op een vaste structuur waarbinnen je als bestuurder weer rustig dertig jaar kunt doorwerken kun je in dit land en in deze tijd rustig vergeten.''

De geschiedenis van de deelraden is dan ook niet het verhaal van een sterk bestuur dat door een versnippering is verzwakt. Toen de deelraden werden ingesteld stond het bestuur van de stad er misschien nog wel slechter voor. Een discussiestuk van cultureel centrum De Balie uit het midden van de jaren tachtig beschrijft het stadsbestuur als een bewind van middelmatigheid waarbij ""de wethouders zich hebben teruggetrokken op hun eigen projecten en de burgemeester voornamelijk bezig is met representatieve zaken''. De instelling van de deelraden was vooral een vlucht naar voren, een uit onmacht geboren operatie omdat men geen kans meer zag bepaalde dingen op de oude manier voor elkaar te krijgen. In de eerste plaats moest via deze ingreep het aantal ambtenaren verminderd worden. En in de tweede plaats hoopte men op deze manier de nodige bezuinigingen te kunnen realiseren, en vooral een grotere disciplinering van het bestuur. De ambtenaren moesten, anders gezegd, weer in het gareel van de politiek worden gebracht.

Van het begin af aan is, met name intern, echter gewaarschuwd voor een operatie die de dood van de patiënt zou kunnen betekenen. Organisatieadviseurs vreesden dat door een al te grote versnippering de stad onbestuurbaar zou worden. Het aantal van zestien deelraden was op geen enkel organisatorisch onderzoek gebaseerd, maar op niets anders dan een politiek compromis tussen de sociaal-democraten (tweeëndertig deelraden) en de christen-democraten (niet meer dan zes). Ze verwachtten grote problemen: terwijl de gemeentelijke organisatie zich helemaal richtte op decentralisatie verschenen er aan de horizon steeds meer kwesties - IJ-oevers, criminaliteit, openbaar vervoer, minderheden - die alleen via een duidelijk centraal beleid aangepakt konden worden.

Andere critici wezen op de vage financiële uitgangspunten van het geheel: de deelraadskantoren, de zestien mini-burgemeesters en bijna vijftig wethouders - ieder goed voor ongeveer negentigduizend gulden 's jaars - en de 337 raadsleden - twintigduizend gulden per persoon - zouden in totaal vijftig miljoen gulden per jaar kosten. Toch zou het geheel, zo veronderstelde men, een besparing opleveren van negentig miljoen gulden.

Mini-diensten

De reorganisatie, die eind 1989 werd afgerond, stemde veel ambtenaren somber. Neem bijvoorbeeld oud-minister Jaap Boersma, vanaf 1983 directeur van de stadsreiniging. Hij erkent dat door de decentralisatie de ambtenaren beter aanspreekbaar zijn, maar hij vraagt zich af of het werkelijk nodig was zijn dienst daarom helemaal op te delen in zestien mini-diensten. ""We hadden al zestien rayons gecreëerd die overeenstemden met de gebieden van de deelraden, met rayon-chefs die een verregaande zelfstandigheid hadden'', aldus Boersma. Nu zijn alle voordelen van een grote organisatie onder druk komen te staan of simpelweg verdwenen. Gebrek aan coördinatie en minder deskundig personeel dreigen de diensten uit te hollen. ""Neem nu zoiets simpels als een grote manifestatie als koninginnedag. Dat veroorzaakt veel rommel. Vroeger kon je ook tegen de andere wijken zeggen dat ze mee moesten draaien. Nu kan dat niet meer.'' Bovendien is ieder stadsdeel in principe vrij zijn eigen bezemwagens en vuilnisauto's aan te schaffen, waardoor een grote verscheidenheid aan wagens door Amsterdam rijdt. Dat maakt de zaken er ook niet goedkoper op, aldus Boersma.

Nu de eerste deelraden hun tiende verjaarsfeestje achter de rug hebben, begint ook de rest van de de stad de balans op te maken. De winstpunten zijn evident. Voor paspoorten en andere zaken kunnen de Amsterdammers nu om de hoek terecht. De nieuwe buurtpolitici kennen de wijk op hun duimpje - met alle voordelen van dien.

Verroeste ambtelijke diensten kwamen opnieuw tot leven. Dr. Pieter Tops: ""Er zitten weeffouten in de Amsterdamse bestuursorganisatie, maar dat neemt niet weg dat dank zij de deelraden mensen op een veel directere manier bij elkaar kunnen worden gebracht om naar bepaalde oplossingen te zoeken.'' Hij noemt als voorbeeld een boksschool die een belangrijke sociale functie had in een buurt. Die school is door de deelraad van een faillissement gered door de school meer functies te geven, zoals cursussen zelfverdediging voor vrouwen. ""De nauwgezetheid en aandacht, dat is iets waar de deelraden heel goed in kunnen functioneren.''

Ook uit de gemeenteraad klinken tevreden geluiden. ""De inzet was dat de raad zich niet langer met details zou bezighouden, maar vooral de hoofdlijnen zou bepalen'', zegt de liberale wethouder Frank de Grave. ""Dat is gelukt. Daarnaast is het voor raadsleden mogelijk geworden hun gewone werk enigszins aan te houden en bovendien hebben we een einde gemaakt aan al die lange vergaderingen. Dat zijn allemaal pure winstpunten. Daardoor wordt het raadslidmaatschap ook weer aantrekkelijk voor politici die niet full-time werken. En het vergroot de diepgang. Vroeger passeerden in een collegevergadering zo'n vierhonderd onderwerpen de revue, nu zijn het er dertig, hooguit veertig per vergadering, waarvan we er per keer een stuk of vier uitpikken om echt te bespreken.''

Aan de andere kant blijkt binnen de deelraden zelf de democratie van het beheer vaak ten koste te gaan van de efficiency en het normale werk van de ambtenaren. Ze worden bij vrijwel alles op de vingers gekeken door de deelraadspolitici, die toch al niet zoveel te beslissen hebben en over iedere boom en iedere parkeerplaats rekening en verantwoording vragen. Universiteitsvoorzitter Gevers: ""Nu al is duidelijk dat de theorie en de praktijk van de deelraden ver van elkaar afstaan. Vriend en vijand zijn het er over eens dat er teveel deelraden zijn, en dat de deelraden teveel bevoegdheden hebben.''

Ook over de kwaliteit van de bijna vierhonderd deelraadsleden is hij niet bijster enthousiast: ""Alleen al het grote aantal te vergeven functies maakt de spoeling van het talent zó dun dat je er bijna niet op mag rekenen dat in de deelraden op alle plekken voldoende competente mensen zitten. En daarbij rijzen de kosten zo uit de pan dat je die bezuinigingen wel kunt vergeten.''

Naam

Eén ding is zeker: de vernieuwing van de politieke cultuur en het herstel van de band tussen burger en politiek, officieel de belangrijkste doelstelling van de deelraad-operatie, is uitgebleven. Uit het vorig jaar gehouden inter-universitaire onderzoek naar democratie en bestuurlijke vernieuwing in Amsterdam bleek slechts één op de zeven Amsterdammers in staat te zijn één deelraadspoliticus bij naam te noemen. De enige groepen die wat leven in de brouwerij hebben gebracht zijn een paar nieuwe buurtpartijen: Staatsbelangen in Westerpark, Meerbelangen in Watergraafsmeer.

Het staat buiten kijf dat het gewicht van de deelraden - iedere buurt kreeg een compleet eigen mini-parlementje - veel meer verwachtingen heeft opgeroepen dan ooit waargemaakt konden worden. In werkelijkheid liggen de meeste budgetten van de deelraden zo vast dat er nauwelijks vrije ruimte bestaat voor een eigen beleid. Als deelraadsbestuurders door buurtbewoners worden aangesproken staan ze in negen van de tien gevallen met lege handen. Over de meest nijpende buurtproblemen - minderheden, veiligheid, werkgelegenheid - hebben ze immers nauwelijks of niets te vertellen. Of, zoals een deelraadsbestuurder tijdens een evaluatie klaagde: ""We zijn voornamelijk bezig met vegen, schoffelen en gaten vullen in de straat.''

Maar dat is niet het enige. Binnen veel deelraden is al vrij snel het slechtste van de Amsterdamse politieke cultuur overgenomen, en het beste buiten de deur gebleven. ""In de jaren zeventig ontwikkelde zich op gemeentelijk niveau een typisch Amsterdamse bestuursstijl en die herhaalt zich nu binnen bepaalde deelraden: die van kleine coterieën en circuits, die zó'n grote invloed hebben dat gewone democratische mechanismen niet meer werken'', meent Gevers. ""Als ik in het straatje waarin ik woon iedereen bij elkaar roep en flink wat wegvergader, dan heb ik een macht die volstrekt niet met het doel en de representativiteit van mijn beweginkje overeenkomt. Ik hoef alleen maar de goede mensen te spreken en te schrijven, en mijn invloed in deze stad is enorm.''

Jarenlang werd de Amsterdamse politieke cultuur bepaald door de klassieke tegenstelling tussen deftigheid en avant-garde. Gevers meent echter dat er de laatste decennia eerder sprake is van een spanningsveld tussen, wat Amerikaanse politicologen noemen, de "locals' en de "cosmopolitans', degenen die zich naar binnen richten en degenen die zich op het internationale leven toeleggen. De politiek is in Nederland en ook in Amsterdam vrijwel helemaal in handen van de "locals'. De "cosmopolitans' hebben een ander tijdverdrijf. Ze hebben weing of niets met elkaar van doen. ""Veel van wat in de stad mogelijk zou zijn komt niet tot bloei omdat Amsterdam sociaal gezien zo verbrokkeld is'', meent Gevers.

Hij beklemtoont overgens dat de bestuurscultuur van de hoofdstad niet meer dan een accentuering is van wat ook elders in de Nederlandse samenleving gebeurt. B & W vormen niet een duidelijke bestuurlijke eenheid, maar zijn dikwijls een speelbal van de diverse belangengroepen. De gemeenteraad is geen belangrijke corrigerende factor, maar vooral een klankbord. De positie van de burgemeester is zwak - mede omdat Van Thijn zichzelf niet te sterk op de voorgrond wil plaatsen; hij vindt dat zoiets niet passend is voor een benoemde, niet-gekozen functionaris.

Daarbij speelt mee dat er op dit moment niemand in het Amsterdamse bestuur is die een bepaalde norm handhaaft en zegt waar het op staat. Gevers: ""De laatste Amsterdamse regent was burgemeester Van Hall. Het bedrijfsleven in deze stad heeft een vrij strak en autoritair karakter. In die cultuur past niet een geprononceerde autoriteit, maar wel een duidelijk op de achtergrond aanwezig gezag.'' Vroeger was dat de rol van de burgemeester, maar in Nederland is dat, zeker in de grote steden, in onbruik geraakt. Er zijn geen machtige burgemeesters meer, er zijn alleen nog maar op precaire coalities gebouwde wethouderscolleges. Amsterdam is een sterk voorbeeld van die verandering in de gemeentelijke bestuurscultuur, maar een echte uitzondering is het niet.

Dreun

De veranderingen in de bestuurscultuur werden in Amsterdam nog eens versterkt door de verkiezingsuitslag van 1990. Net als in veel andere Nederlandse steden moest de PvdA grote verliezen incasseren. In de hoofdstad kwam de electorale dreun dubbel hard aan. Als geen andere stad vormde Amsterdam een bolwerk waar de sociaal-democratie al decennia onafgebroken de dienst uitmaakte. ""Er is twee jaar geleden een electorale revolutie geweest'', zegt Frank de Grave. ""De PvdA moest anders gaan besturen: meer luisteren, minder doordrammen en liever wat langer overleggen omwille van de consensus.''

Dat de voortdurende reorganisatie van het stadsbestuur enige hinder met zich meebrengt is volgens hem onvermijdelijk. ""Het is alsof je een winkel moet verbouwen, terwijl de verkoop gewoon doorgaat: dat komt ook nooit echt goed uit'', meent hij. Maar van een bestuurlijke verlamming wil De Grave niets weten. Met de deelraden is de besluitvorming er misschien niet sneller op geworden, maar wel een stuk opener, vindt de wethouder. ""Wat je ziet is dat de verschillende belangen en tegenstellingen tussen de buurten en de centrale stad ook duidelijker boven tafel komen. Bij de discussie over de ABN-AMRO-vestiging was dat bijvoorbeeld het geval.'' De Grave is en blijft een voorstander van de deelraden, al is het volgens hem wel onvermijdelijk dat het aantal van zestien teruggedraaid zal worden.

Ondertussen dendert de trein voort - uitstappen behoort volgens De Grave niet langer tot de mogelijkheden. Toch is het nog steeds niet duidelijk wat nu precies de positie van de gemeente is als straks deelraden en ROA het bestuur hebben overgenomen. Voor de Amsterdamse wethouder van financiën lijdt het geen twijfel: er mag geen extra bestuurslaag gecreëerd worden en dus zal de gemeente Amsterdam in de toekomst verdwijnen.

Gevolgen

De Grave staat daarmee lijnrecht tegenover burgemeester Van Thijn, die bij herhaling heeft verklaard dat wat hem betreft de gemeente zal blijven bestaan. Het verdwijnen van de gemeentelijke tussenlaag heeft nogal wat gevolgen. Financieel, omdat de gemeente uiteindelijk de gelden voor de deelraden verdeelt en de grond - Amsterdams spaarpotje - beheert. Staatsrechtelijk, omdat Amsterdam nu eenmaal de hoofdstad van Nederland is. En praktisch, omdat de Amsterdamse binnenstad een te belangrijke nationale functie vervult om gelijkgeschakeld te kunnen worden met de andere stadsdelen. Mochten de plannen doorgaan, dan staat de stad dus opnieuw een grote reorganisatie te wachten.

Dat de gemeente Amsterdam in de toekomst kan verdwijnen lijkt echter nog niet bij veel burgers en ambtenaren te zijn doorgedrongen, en ook over de mogelijke repercussies blijkt de gedachtenvorming nog in een pril stadium. ""Er is nog nauwelijks over gedacht'', erkent bijvoorbeeld Marco Bentz van den Berg, algemeen secretaris van de Amsterdamse kunstraad - het kunstenbeleid staat nu nog voor 120 miljoen gulden op de begroting van de centrale stad. ""Wij hebben het er wel eens over op het stadhuis, maar het absoluut nog niet uitgekristalliseerd.''

Het is echter de vraag of er in deze stad - en trouwens ook in de andere grote steden - überhaupt ooit nog iets zal uitkristalliseren. Pieter Tops: ""Het idee lijkt zo simpel: we hebben een probleem, we scheppen een nieuwe organisatie en dan kunnen we er weer vijftig jaar tegen. Zo werkt het dus niet meer. Reorganiseren, zoals met de deelraden is gebeurd en nu weer met de ROA, is een illusie als je blijft zoeken naar vaste structuren. Die zijn in de huidige samenleving binnen een decennium alweer achterhaald. De organisaties moeten meer flexibiliteit krijgen. Je moet leren leven in een wereld van permanente verandering.''