Binnen het departement zet het bederf door; Het ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij vormt een "reincultuur' van hetgeen machtsbederf kan veroorzaken

Als de politiek zich ontfermt over de publieke moraal, moet men oppassen. Die scepsis klinkt in veel commentaren door. Ongeloof en verwarring zijn troef. Dat begint al bij de probleemstelling.

Waar schuilt het kwaad eigenlijk? “Bij de calculerende burger” roept de politiek. “Kijk naar jezelf” zegt de burger. “Dat doen wij” antwoordt de politiek: “Zie eens hoe wij de corruptie onder ambtenaren aanpakken!”

"De bureaucratische draak', fabeldier of realiteit? Het weekblad Vrij Nederland vroeg het de ambtenaren zelf ("Ambtenaren over hun macht' in VN van 23 mei 1992): “Hebben ambtenaren macht, en zo ja: misbruiken ze die?” De resultaten van deze essaywedstrijd waren flets, maar hadden een duidelijke teneur: “Macht, hoezo? Nooit iets van gemerkt”.

En de politici? Die hoeft men het niet eens te vragen. Hun bestaansrecht is gebaseerd op een staatsrechtelijk dogma: het primaat van de politiek. Daarin hebben ambtenaren per definitie geen macht.

Ambtelijke macht is een taboe. Geen der betrokken partijen heeft er belang bij dit fenomeen onder ogen te zien. Politicus en ambtenaar leven in een innige verstrengeling. Neem een minister en zijn hoogste ambtenaar, de secretaris-generaal: de één heeft de formele macht, de ander beschikt over de kennis en het uitvoerend apparaat. Hun samenwerking berust op het imperium van de secretaris-generaal. In ruil daarvoor ontvangt hij het dienstbetoon dat nodig is om politiek te scoren en, zo nodig, te overleven. Wee de bewindspersoon die deze loyaliteit schendt.

Men herinnert zich hoe staatssecretaris Gabor de euvele moed had zijn ambtenaren publiekelijk een standje te geven. Hij beet in het stof en zag zich gedwongen tot een schriftelijke verontschuldiging bij alle ambtenaren ten departemente, wat voor een bewindsman dodelijk is. Gabor had een fout gemaakt. Maar neem nu het geval van minister Braks, die de Tweede Kamer om de tuin leidde, in vol vertrouwen op hetgeen zijn ambtenaren voor hem hadden opgeschreven. De schuldige ambtenaren bleven, maar hij moest vertrekken.

Uit deze voorbeelden blijkt wie in de symbiose tussen bewindspersoon en topambtenaar de kwetsbare partij is. De politicus draagt onder alle omstandigheden de verantwoordelijkheid; niet slechts eigen fouten worden hem aangerekend, maar ook die van zijn ambtenaren. Voormalig Landbouw-topambtenaar Herweijer - iemand met een legendarische machtsbehoefte - wist heel goed wat hij deed, wanneer hij, meer dan eens, aanzoeken voor het ministerschap liet passeren.

Loopt een topambtenaar dan helemaal geen risico's? Alleen wanneer hij zijn machtsbasis verwaarloost. Die machtsbasis is tweeërlei. Er loopt een lijn naar de politiek en er loopt een lijn naar de cliëntèle: de maatschappelijke belangengroepen die van het departement profiteren. Dan is er nog het "poliswezen', de geheime lade met compromitterend feitenmateriaal. Niet alleen potentiële rivalen hebben dit feitenmateriaal te vrezen, maar ook vrienden uit de politiek en uit hetmaatschappelijke veld, die de topambtenaar in het zadel houden. En wie is vrij van zonden?

Terecht stelt A.C. Zijderveld ("Machteloos pragmatisme en de macht der vrijheid' in NRC Handelsblad van 22 oktober 1992) dat de politici zich hebben uitgeleverd aan de macht van de bureaucratie. Hij roept onze hulp in om hen uit de "ijzeren kooi' te doen breken waarin zij al geruime tijd zitten opgesloten. Het is echter de vraag wie van onze beroepspolitici op die hulp zitten te wachten. De ijzeren kooi is fraai verguld en biedt een passend comfort.

De macht is dus niet zoek, zoals Ben Knapen stelt ("Het publieke ongenoegen' in NRC Handelsblad van 12 september 1992); die macht is nauwkeurig gelocaliseerd, maar wordt bekwaam versluierd.

In die realiteit hebben politici de steeds ondankbaarder taak de democratische rituelen voor het front van de samenleving op te voeren. De gekozen volksvertegenwoordigers, de fractiespecialisten voorop, controleren immers de ministers. Maar ook zij zijn gekooid. Te vaak zijn zij belangenbehartigers van een bepaalde achterban, die weer belangen heeft op een bepaald departement. Als er al eens een onafhankelijk Kamerlid wordt gevonden, dan kent ook diens vrijheid haar grenzen. Voorzover niet gebonden aan voorgekookte standpunten van de partij, moet hij toch ook zijn carrièreperspectief in het oog houden. Zo'n carrièrelijn kan lopen naar een ministerschap, of, als dat er niet in zit, toch in elk geval naar een lucratieve positie in bedrijfsleven, maatschappelijk middenveld, openbaar bestuur of zelfs de bureaucratie. Wie zal dat vooruitzicht op het spel zetten? Hem wacht op zijn best het burgemeesterschap van Hoogeveen.

Zo zijn de verhoudingen in onze "reëel bestaande democratie'. Terug nu naar de moraal van de burgers van die democratie, waarmee het niet goed is, zoals nu ook van regeringswege is vastgesteld. Burgerzin is een verdwijnende deugd, nog spaarzaam aanwezig bij ouderen, die het geloof in de overheid koesteren als laatste houvast in een turbulente wereld. De jongere generatie gelooft niet meer in sprookjes. Daarmee is niet gezegd dat zij niet op moraal aanspreekbaar zou zijn. Dan moet men wel van goeden huize komen: oprechtheid en overtuigingskracht zijn minimale voorwaarden. Zelfs op zijn klompen voelt men aan dat ons democratisch toneel nu juist die eigenschappen mist. Bovendien is er een kloof tussen theorie en praktijk en daarmee bevindt onze democratie zich in hetzelfde schuitje als onze benarde kerkgenootschappen.

Wanneer nu uitgerekend de politiek in haar geloofwaardigheidscrisis de calculerende burger wil gaan beleren over vlijt, gedrag en reinheid, dan is het averechtse resultaat voorspelbaar.

Niet de burger is het probleem. Men moet zelfs waardering hebben voor wat die burger ondanks alles nog aan burgerzin weet op te brengen. Ook die laatste goodwill zal de politiek verspelen als zij doorgaat op de ingeslagen weg.

De houding van de burger is een symptoom. Een symptoom van het verval van het democratische systeem. Het probleem ligt bij de politici zelf. Men ziet hoe hun "politiek als moreel ondernemerschap' uitmondt in symptoombestrijding en afleidingsmanoeuvres. Neem de onlangs met veel wapengekletter geopende jacht op corrupte (kleine) ambtenaren. Dat corruptie bestreden moet worden, spreekt vanzelf. En als dat niet gebeurde, is dat niet best. En zelfs al zou het de spuigaten uitlopen, dan ligt daar toch niet de kern van de zaak. De regering maakt zich schuldig aan demagogische actie. Zij suggereert een misstand waar die nog aangetoond moet worden. Zij leidt de aandacht af van de werkelijke problematiek.

Wie denkt dat het aannemen van gunsten en steekpenningen een woekerend kwaad is in de bureaucratie, kent de ambtenaren niet, althans niet die van de rijksoverheid. De werkelijke behoefte van ambtenaren is macht, een behoefte die groeit naarmate zij klimmen in de hiërarchie. Machtsbehoefte en carrièrisme gaan hand in hand. De grootste machtsbehoefte treft men aan in de top.

De topambtenaar ontvangt geen gunsten of geld; hij laat zich betalen in macht. De minister honoreert hem met macht en ontvangt daarvoor zekerheid en dienstverlening terug. Met macht betalen ook de belangengroepen uit de samenleving; hun prijs is belangenbehartiging. Kamerleden ten slotte betalen evenzeer met macht, in ruil voor goed voorgekookte scenario's waarmee zij en hun partij politiek kunnen scoren. Het systeem sluit hermetisch en lijkt op het eerste gezicht budgettair neutraal. Dat is echter schijn. In werkelijkheid betalen de politici de hoogst denkbare prijs. Zij betalen met hun vrijheid en onafhankelijkheid, en in laatste instantie met hun integriteit. Het kind van de rekening is de democratie. Macht die niet wordt gecontroleerd leidt tot machtsbederf. De moderne topambtenaar grossiert in ongecontroleerde macht. Deze vorm van ondernemerschap tast de democratische rechtsstaat in de kern aan. Dat is wat de burger intuïtief waarneemt. Daar liggen de wortels van het groeiende cynisme, waarover premier Lubbers zich zulke zorgen maakt. Zijn "moreel ondernemerschap' van de politiek moet daar beginnen. Minister Dales zag het goed, toen zij enige maanden geleden zei “Machtsbederf draagt een element van ontbinding, verval, vervaging van normen in zich. Het gaat mij om het sluipende gevaar van de bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie, van ontkenning van de hoge waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat.”

Ziet wie zo spreekt geen spoken? Ter illustratie kan de gang van zaken bij het ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij (LNV) dienen. Dit ministerie en zijn omgeving vormen een "reincultuur' van hetgeen machtsbederf kan veroorzaken. LNV is een modelbureaucratie. De ambtelijke top, merendeels van agrarische komaf, onderhoudt nauwe banden met het georganiseerde landbouwbedrijfsleven. De zittende minister (tuinderszoon) is afkomstig uit de agrarische standsorganisaties. Ambtelijke top en minister zijn kind aan huis bij de belangrijkste landbouw-fractiespecialisten uit de Tweede Kamer, politieke zetbazen van agrarische belangen. Kortom, een gesloten bolwerk in dienst van een economisch groepsbelang.

Zolang dit groepsbelang niet botst met het algemeen belang, hoeft er nog geen groot probleem te zijn. Maar het botst wel, al jarenlang en in steeds heviger mate, op terreinen als kwaliteit van voeding, dierenwelzijn, natuur en landschap, milieu, recreatie en bedreigde diersoorten.

Dat leidt tot spanningen op vele fronten, niet in de laatste plaats intern. Gewetensvolle ambtenaren worden geïntimideerd of weggewerkt en vervangen door meelopers en ter zake ondeskundigen. Kritische dienstonderdelen worden gelijkgeschakeld, onderzoeksresultaten weggemoffeld of gemanipuleerd. De politiek weet dit, maar doet niets. Pas wanneer het abces openbarst, pers en TV zich ermee bemoeien, ziet de politiek zich tot handelen genoopt. Om de burger tevreden te stellen onderneemt zij actie volgens beproefd recept. Zij benoemt een commissie die de zaak in onderzoek neemt. Deze commissie, geconfronteerd met het feitenmateriaal, kan niet om harde conclusies heen. Haar eindoordeel bevestigt de essentie van de klachten en brengt ook de oorzaak aan het licht; het volstrekt disfunctioneren van de ambtelijke top, die verstrengeld is in een "ijzeren driehoek'. Een ongewoon duidelijke casus, hapklaar opgediend voor minister en Tweede Kamer.

Wat dan gebeurt, is tekenend. De minister vecht als een leeuw, niet om het kwaad aan te pakken, maar om zijn beschadigde topambtenaren te redden. De fractiespecialisten in de Tweede Kamer staan hem daarin op subtiele wijze bij. Voor de samenleving wordt een huiveringwekkend theater opgevoerd. De topambtenaren beloven deemoedig beterschap en de minister kondigt een nieuwe moraal af: openheid, verantwoordelijkheid en integratie. Het abces is vaardig dichtgepleisterd en kosmetisch bijgewerkt. De problemen zijn weer in de nevelen opgenomen. De politiek kan overgaan tot de orde van de dag.

Binnen het departement zet het bederf door, thans echter anders dan vroeger. "Oud gedrag' wordt vervangen door "nieuw gedrag'. Niet langer heerst de knoet, maar de zoetgevooisde lokstem. Kritische ambtenaren, teleurgesteld en moegestreden - slechts weinigen zijn nog over - worden niet meer uitgestoten, maar liefderijk ingekapseld. Ambtenaren worden verwikkeld in communicatie- en knuffelprocessen. Vrije meningsuiting is nu het parool, van koffiejuffrouwen tot directeuren. Een kakofonie van meningen, rijp en groen, resulteren in een handzame brei, die de werkelijke keuzes aan het oog onttrekt. Men herkent hier het inspraakmodel, dat ook de samenleving al zulke grote diensten heeft bewezen. Van de ambtenaren zal men voorlopig niets meer vernemen. Naar buiten toe afficheert het geoliede departementale promotie-apparaat een herboren departement.

Het oude Hollandse gezegde luidt: Aan de vruchten kent men de boom. Van de boom aan de Bezuidenhoutseweg heeft men reeds menige vrucht mogen proeven. De jongste beleidsvrucht is zojuist zorgzaam geplukt en in de etalage gelegd: het structuurschema De Groene Ruimte, verpakt in een wervend Bukman-koffertje, een kilo zwaar. Op het glanspapier stralen groen en bloemen in vierkleurendruk. Verbale smaakmakers zijn ruimschoots toegevoegd.

Deze vrucht is de appel van Sneeuwwitje. Wie zou hiervoor niet bezwijken?