Goed bedoeld slecht uitgepakt

Veel overheidsbeleid kent ongewenste bijwerkingen. Soms zijn deze zo onaangenaam, dat bestuurders met hun beleid het tegendeel bereiken.

Over de calculerende burger, informele organisaties en verloren vertrouwen.

Beleid en Maatschappij. Jaargang 19, 1992, nr. 5. Themanummer: Fatale remedies. De onbedoelde effecten van sociaal beleid. Onder redactie van G. Engbersen en R. van der Veen. Uitgeverij Boom Meppel. Los nummer ƒ 14,-.

Het zal niemand zijn ontgaan: de samenleving is minder maakbaar dan menigeen dacht. Het is niet alleen het inzicht dat het aardse paradijs toch veel verder weg ligt dan we vermoedden, nog deprimerender is de constatering dat alle goedbedoelde pogingen om daar toch eerder aan te komen vaak een averechts effect hebben.

De sloop van oude wijken bracht nieuwe wijken met nieuwe problemen, de vangnetten van de sociale zekerheid worden door menigeen vooral als een comfortabel rustbed ervaren, de grootscheepse operatie die het belastingstelsel moest vereenvoudigen bracht een marginale verbetering en de pogingen de universiteiten te hervormen liepen uit op de kwaliteitsvermindering van het onderwijs.

En zo kunnen dr. Godfried Engbersen en dr. Romke van der Veen nog wel even doorgaan. Beiden zijn socioloog en gespecialiseerd in de verzorgingsstaat. De eerste aan de Rijksuniversiteit Utrecht, de tweede aan de Rijksuniversiteit Leiden. Zojuist is onder hun redactie een themanummer van het sociaal-wetenschappelijk tijdschrift Beleid en Maatschappij verschenen. Het is geheel gewijd aan de "onbedoelde effecten van sociaal beleid', de vaak onvoorziene bijwerkingen van overheidsmaatregelen. Vaak leiden die bijwerkingen ertoe dat de doelen maar zeer gedeeltelijk bereikt worden, zoals bij de belastinghervorming, of dat zelfs het tegenovergestelde bereikt wordt, zoals bij de universiteiten.

Engbersen: ""Door de vaak geringe effectiviteit van beleid is er een zeker beleidspessimisme ontstaan: het idee dat beleid toch niet helpt, en dat je daarom maar beter kunt vereenvoudigen, of privatiseren. Dat is het liberale antwoord op de beleidscrisis. Tegelijkertijd zie je ook een heel andere reactie: juist een extra inspanning, inzet van nog meer middelen, de grootscheepse operatie - zeg maar het plan-Simons. Dat is meer het sociaal-democratische antwoord.

""Wij pleiten voor een "sceptische beleidsanalyse', geen conservatieve retoriek over het terugdringen van de overheid, ook geen grote gebaren, maar het fijn-tunen van beleid.''

Hoe doe je dat? Van der Veen: ""Je moet natuurlijk weten wat je wilt, je moet een goed inzicht in de samenleving hebben en verder moet je je bewust zijn van het optreden van een aantal mechanismen. Wij hebben geprobeerd daar een overzicht van te geven.''

Ontwrichting

Dat gebeurt in het openingsartikel van het themanummer. Het is een catalogus van caveats, een soort bijsluiter waarin de ongewenste bijwerkingen van overheidsbeleid worden geïnventariseerd. De opsomming begint met een ernstig verschijnsel: de functionele ontwrichting. Engbersen en Van der Veen noemen het voorbeeld van "positieve actie', de pogingen de positie van een minderheid te verbeteren door de leden voorrang te geven bij sollicitaties. In zwarte gemeenschappen kan positieve actie de elite wegzuigen en zo bijdragen aan de desintegratie van die gemeenschappen. Ander voorbeeld: stadsvernieuwingsprojecten die de informele organisatie van een buurt vernietigen.

Het tweede mechanisme is de exploitatie: hier ontmoeten we de calculerende burger en het oneigenlijk gebruik van de middelen die de verzorgingsstaat verschaft. De onderzoekers tekenen aan dat het niet alleen burgers zijn. Van der Veen: ""Waarschijnlijk zijn de calculerende organisaties nog veel bedreigender. De individuele burger is vaak een vat vol tegenstrijdigheden, een organisatie handelt vaak veel rationeler en effectiever. Het leger van WAO-trekkers is voor een deel het resultaat van de calculerende vakbonden en ondernemers. De ondernemers konden hun bedrijven reorganiseren, de vakbonden kregen een voordelige afvloeiingsregeling. Denk ook aan de calculerende ziekteverzekeraars in het plan-Simons. Hun belang is winst maken - niet een bijdrage leveren aan de beheersing van de kosten van de gezondheidszorg .''

Bekend is de doelverschuiving: het uit het zicht raken van de oorspronkelijk doelen van het beleid. In een artikel van de socioloog Jan-Willem Gerritsen in hetzelfde themanummer wordt een mooi voorbeeld gegeven: de methadonverstrekking. Oorspronkelijk bedoeld om heroïne- verslaving te genezen is methadon nu vooral een middel voor hulpverleners om met de verslaafden in contact te blijven, ze schone spuiten te geven en wat controle uit te oefenen.

""Zo zie je dat doelverschuiving niet per se slecht hoeft te zijn'', zegt Engbersen. ""Maar je moet er wel op bedacht zijn dat het kan optreden.''

Het vierde mechanisme is classificatie. Classificatie is in het sociale zekerheidsstelsel onontbeerlijk. Er moet onderscheid worden gemaakt naar werkzoekenden, arbeidsongeschikten, schoolverlaters, etcetera, maar het kan gebeuren dat mensen zich gaan gedragen naar het etiket dat hen is opgeplakt. Wanneer een cliënt van de sociale dienst het stempel "crimineel' of "onbemiddelbaar' heeft gekregen, zullen ook andere instellingen hem zo gaan benaderen en dat kan er uiteindelijk toe leiden dat de cliënt inderdaad crimineel of onbemiddelbaar wordt - en blijft. Classificatie kan volgens Engbersen en Van der Veen ook een andere vorm aannemen. Als het voor een burger voordelen biedt op een bepaalde manier geclassificeerd te worden (arbeidsongeschikt in plaats van werkloos bijvoorbeeld) kan hij zijn best gaan doen dat etiket te verwerven.

Ook op provocatie moet de beleidsmaker verdacht zijn. Met dat begrip verwijzen de sociologen naar de mogelijkheid dat een maatregel zoveel verzet kan oproepen dat alle kansen worden verknoeid. Van der Veen: ""Je ziet het wel bij positieve actie. Het kan het enige middel zijn, maar de Barlaeus-affaire heeft gedemonstreerd dat het ook totaal fout kan gaan. Dat plan om per se een vrouwelijke rector te benoemen wekte zoveel tegenstand dat de vrouwenemancipatie uiteindelijk geen dienst werd bewezen.''

Met het woord overcommitment verwijzen de onderzoekers naar beleidsprogramma's die mooi klinken, maar waarvoor te weinig geld of andere middelen worden ingezet. Dat kan een tegenreactie oproepen die de eventueel gunstige effecten overschaduwt. Engbersen en Van der Veen noemen de War on poverty van president Lyndon Johnson als een goed voorbeeld. ""En misschien de sociale vernieuwing hier in Nederland'', zegt Engbersen.

Dicht tegen deze categorie ligt het laatste mechanisme uit het rijtje: geruststelling. Het verwijst naar het symbolische karakter van veel beleid. Van der Veen: ""Programma's voor werklozen, of voor preventie van criminaliteit zijn vaak te kleinschalig opgezet om te werken. Dat kan er weer toe leiden dat je het tegenovergestelde bereikt van wat je wilde. Neem de zogeheten heroriënteringsoperatie, waarbij alle sociale diensten de langdurig werklozen uit hun bestand opriepen en tegen het licht hielden. Uiteindelijk is maar een fractie van die mensen aan werk geholpen. De kans dat de overigen het vertrouwen in de overheid verloren hebben en zich definitief van de arbeidsmarkt hebben afgewend is niet gering.''

Waar liggen volgens de onderzoekers de oorzaken van al die bijwerkingen? Engbersen: ""De samenleving zit ingewikkeld in elkaar, en dat maakt dat beleid ingewikkeld is. Voor je het weet verstoor je bepaalde verbanden of structuren die voor die tijd betrekkelijk onproblematisch functioneerden. En de onbedoelde effecten van beleid hebben de neiging sterk toe te nemen bij een grotere beleidsdichtheid - doordat nieuw beleid met reeds bestaand beleid interfereert bijvoorbeeld.

""Daar komt bij dat op falend beleid vaak gereageerd wordt door er nog een schepje bovenop te doen, terwijl een rustige analyse meer op zijn plaats zou zijn.'' En verder, zo zeggen de sociologen, begint veel beleid zijn bestaan al onder een ongunstig gesternte: als compromis. Van der Veen: ""In Nederland bestaat een overlegcultuur met neo-corporatistische trekken. Alle organisaties moeten meespreken en begeleiden. Daarmee bouw je het falen eigenlijk al van te voren in. Dat de WAO zo uit de hand kon lopen is mede een gevolg van het feit dat werkgevers en werknemers bij de uitvoering een dikke vinger in de pap hadden.''

Onbarmhartige analyses

Bij al deze onbarmhartige analyses zou de indruk kunnen ontstaan dat beleid alleen maar negatieve gevolgen heeft. Tegen dat idee komen de sociologen in het geweer. ""Sociaal beleid heeft ervoor gezorgd dat de burgers van Nederland een fatsoenlijk leven kunnen leiden'', zegt Engbersen. ""We hebben hier geen getto's, iedereen kan onderwijs volgen, huisvesting, gezondheidszorg en sociale zekerheid staan op een hoog peil. De mensen zijn er ook heel tevreden over, blijkt steeds weer. Wat dat betreft is de verzorgingsstaat dus echt een uitvinding: hij genereert zelf de benodigde solidariteit - ook bij diegenen die er het meest voor betalen. Daarom moet je ook oppassen wanneer je teveel stappen terug wilt doen. Voor je het weet kom je in een neerwaartse spiraal: afnemende voorzieningen, afkalvende bereidheid ervoor te betalen, en zo verder. Beleid moet, maar doe het voorzichtig.''

    • Warna Oosterbaan