Gij zult niet discrimineren; Het Verdrag van Maastricht en de Nederlandse cultuur

Het Verdrag van Maastricht moet kunst en cultuur beschermen tegen de toenemende bemoeienis van de EG. Maar wat is precies cultuur? De Europese Commissie en het Hof van Justitie beschouwen het vooral als een economische activiteit. Zo worden operazangers een onderneming en hun zang een dienst.

Stukje bij beetje breidt het Europees recht zich uit, door mensen als Steinhauser bijvoorbeeld. Steinhauser was een Duits beeldend kunstenaar die woonde in het Franse Biarritz. Toen die gemeente op een dag studio's te huur aanbood, wilde Steinhauser zich meteen inschrijven. Maar hij werd geweigerd: voor de gemeentelijke werk- en tentoonstellingruimten kwamen alleen Franse kunstenaars in aanmerking.

De Duitser liet het er niet bij zitten. Over beeldende kunst staat niets in het EEG-verdrag. Maar volgens Steinhausers advocaat, in zijn vak ook een soort kunstenaar, handelde het gemeentebestuur in strijd met artikel 52. Een onderdaan van een lidstaat mag zich volgens dat artikel vrij in een andere lidstaat vestigen, en die vrijheid omvat "de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst'. En het is toch juist een studio die een beeldend kunstenaar de gelegenheid tot werken biedt? Het Hof van Justitie van de EG gaf Steinhauser gelijk: bij het vrij verkeer van personen is elke overheidsmaatregel die discrimineert op grond van nationaliteit verboden, dus ook het weigeren van Franse studioruimte aan een kunstenaar alleen omdat hij Duits is.

De EG wordt met van alles in verband gebracht, maar zelden met cultuur. In het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap uit 1957 komt dat woord niet eens voor: het gaat er over landbouw, over transport, over handelspolitiek. Maar de afgelopen jaren is gebleken dat maatregelen die dienen om de veelbesproken interne markt, het "Europa zonder grenzen' te voltooien, ook terreinen raken die niet in de eerste plaats economisch zijn. In toenemende mate zelfs, nu in 1992 het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal steeds concreter wordt.

Hoe dit kan gebeuren is eenvoudig te verklaren - achteraf. Het EEG-verdrag gaf vooral de grote lijnen aan. De artikelen moesten nader worden ingevuld in de praktijk. Met name door de Europese Commissie (het dagelijks bestuur van de EG) en het Hof van Justitie. Als zij klachten krijgen over de naleving van het verdrag, moeten zij de tekst interpreteren. En het is bij die interpretatie dat de grens tussen economie en cultuur vervaagt.

Neem het geval met de Italiaanse operazangers. Die mochten van een televisieproducent, met wie zij een exclusief contract hadden, niet meewerken aan een bepaalde opera. De voorstelling zou namelijk worden uitgezonden door de concurrent. Over opera of over televisie staat niets in het EEG-verdrag. Over "overeenkomsten tussen ondernemingen die de handel tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden en de concurrentie kunnen beperken' wel. Namelijk dat ze zijn verboden. De Commissie besloot dat professionele operazangers als kleine zelfstandige ondernemingen konden worden beschouwd. De producent moest het contract versoepelen en de zangers mochten zingen. Welke opera, dat is allang vergeten. Maar de interpretatie van de Commissie niet.

Zo groeide de jurisprudentie. Inmiddels is alle Europese wetgeving over de interne markt al eens van toepassing verklaard op geschillen waarbij cultuur een rol speelde. Alleen over het vrij verkeer van kapitaal ontbreekt nog een uitspraak, maar dat duurt niet lang meer. Het Hof van Justitie buigt zich op dit moment over de vraag of de Luxemburgse zender RTL4 bij de oprichting mocht worden gesteund met geld van de Nederlandse omroep Veronica.

Leenvergoeding

Nationale overheden hebben hun cultuurbeleid al herhaaldelijk moeten aanpassen omdat het in strijd was met de regels van de EG. De Nederlandse overheid mocht bijvoorbeeld wel een "leenvergoeding' instellen voor schrijvers wier boeken via bibliotheken werden uitgeleend, maar ze mocht de vergoeding niet beperken tot Nederlandse schrijvers. Dat was volgens de Commissie in strijd met het vrij verkeer van diensten. In het EEG-verdrag staat niets over schrijvers, maar de Commissie beschouwde ze als dienstverleners die zouden worden gediscrimineerd ten opzichte van hun Nederlandse concurrenten.

De ambtenaren in Brussel en de rechters in Luxemburg vatten hun taak dus ruim op en voeren hem met grote ijver uit. Dat betekent niet dat zij vinden dat de afzonderlijke EG-landen niets meer voor hun eigen cultuur mogen doen. Dat mag zolang daarbij het Eerste Europese Gebod maar niet wordt overtreden: gij zult niet discrimineren. Zo werd uiteindelijk wel toegestaan dat de leenvergoeding voor bibliotheek-boeken alleen gold voor in het Nederlands verschenen werken. Daar vielen namelijk ook de vertaalde boeken van buitenlanders onder.

De Europese Gemeenschap probeert ook zelf een cultuurbeleid te voeren. Zo zijn er fondsen voor de stimulering van de "Europese' film. Elk jaar is er "culturele hoofdstad' van Europa. En binnenkort wordt beslist over een export-vergunning voor cultuurgoederen. Die moet voorkomen dat de mooiste kunstvoorwerpen na het "wegvallen' van de grenzen in bezit komen van de rijkste Griekse scheepmagnaten en de grootste Duitse bedrijven. Kunst zou alleen nog mogen worden uitgevoerd als vaststaat dat geen enkele lidstaat het object als "nationaal bezit' beschouwt. De Nationale Vereniging voor de Kunsthandel heeft hier vorige week overigens tegen geprotesteerd: het voorstel zou bureaucratische rompslomp geven.

Met de groei van het aantal Europese beslissingen over cultuur is ook de onrust bij nationale beleidsmakers toegenomen. Bij die in Den Haag en Hilversum zelfs explosief toen vorig jaar het nationale televisiebestel in strijd met de Europese regels bleek te zijn. De bepaling in de nieuwe mediawet, dat zendgemachtigden voor het maken van programma's gebruik dienen te maken van het Nederlands Omroepproduktie Bedrijf (NOB), werd door het Hof van Justitie nietig verklaard. Ook het ondertitelingsverbod voor buitenlandse zenders die toegang tot de kabel vroegen, werd niet toegestaan.

Het wachten was dus op een kans iets aan die "Brusselse bemoeienis' te doen. Die kans kwam met het Verdrag van Maastricht. Toen vorig jaar de tekst werd opgesteld, die het EEG-verdrag moet wijzigen en aanvullen, besloten de onderhandelaars dat er iets moest worden opgenomen over cultuur als delicate nationale zaak.

Het resultaat: artikel 128 en artikel 92 lid 3 sub d. In het eerste staat dat de Gemeenschap samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van cultuur wel mag stimuleren, maar het cultuurbeleid van de lidstaten niet mag harmoniseren. Ook staat er dat de Gemeenschap "bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van dit verdrag rekening houdt met de culturele aspecten'. Bij het verbod op overheidssteun is "de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed' als uitzondering toegevoegd. De Nederlandse regering schrijft in haar toelichting op het Verdrag van Maastricht, dat deze week door een grote meerderheid van de Tweede Kamer werd gesteund, dat nu een eind komt aan het conflict tussen cultuur en integratie.

Subsidiariteit

Maar of de nieuwe tekst dit gewenste effect heeft, is nog maar de vraag, zegt prof. dr. K.J.M. Mortelmans, hoogleraar Europees recht aan het Europa-instituut van de universiteit van Utrecht. Mortelmans is co-auteur van het onlangs verschenen boek Culture and Community law, before and after Maastricht (Kluwer), dat door minister Hedy d'Ancona in het voorwoord wordt aanbevolen als dè relevante Europa-gids voor de culturele sector.

“Cultuur heeft met artikel 128 een vaste plaats in het verdrag gekregen. Daarmee loop je, als je een autonoom Nederlands cultuurbeleid wilt voeren, een groot gevaar. Want nu is bevestigd dat de EG mag optreden en dat de bepalingen van het verdrag van toepassing zijn op cultuur. Niemand kan dus voortaan nog zeggen dat de EG niets met cultuur te maken heeft”, waarschuwt Mortelmans.

Dat geldt ook voor die nieuwe uitzondering voor overheidssteun. “Daar waar je vroeger kon argumenteren dat financiële steun aan culturele activiteiten niet onder het verdrag viel, zeg je nu: steun voor cultuur is in bepaalde gevallen toegestaan. Daarmee wordt dus geaccepteerd dat het in het algemeen nèt is toegestaan.”

"Subsidiariteit', dat wel als redmiddel wordt genoemd tegen alles wat uit Europa komt, doet hieraan weinig af. “Het subsidiariteitsbeginsel gaat erover wie het beste een maatregel kan nemen, de Gemeenschap of een lidstaat. Maar wè de maatregel neemt, maakt dus niet uit: de lidstaten en de Gemeenschap moeten zich houden aan de bestaande verdragsregels zoals die door het Hof zijn uitgelegd.”

De bedenkingen van de hoogleraar worden gedeeld door de Raad van State, die in zijn advies voor het ratificatie-debat van deze week schreef dat te betwijfelen of er een eind komt aan het conflict tussen cultuur en integratie. Het adviescollege meent dat veel zal afhangen van wat in de praktijk onder het begrip "cultuur' wordt verstaan. De Raad van State wijst ook op het in het verdrag verwoorde beginsel van "volledige handhaving en verdere uitbreiding van het aqcuis communautaire' (de bestaande regels).

Mortelmans concludeert dat de poging van de ministers van cultuur om zoveel mogelijk zeggenschap uit Brussel "terug te halen', slechts gedeeltelijk is gelukt. Maar dat kon ook bijna niet anders. “Kijk, de ministers van sociale zaken konden via een protocolletje bij het verdrag de gevolgen van het Barber-arrest (over gelijkberechtiging van mannen en vrouwen bij pensioenen), nog terugdraaien toen dat miljarden dreigde te kosten. Maar dat betrof slechts één arrest. Met al die jurisprudentie over de interne markt en cultuur is dat veel moeilijker.” En die jurisprudentie zal zich volgens Mortelmans alleen nog maar uitbreiden, als met de voltooiing van de interne markt het aantal bewegingen over de grenzen toeneemt.

De toenemende rol van de EG heeft volgens de hoogleraar ook goede kanten voor de Nederlandse cultuur. “Ik geef maar een voorbeeld. Stel je voor dat een museum een grote tentoonstelling wil organiseren en problemen heeft met de huur van Hollandse meesters uit Spanje omdat de Spaanse regering een uitvoervergunning weigert. Dan kan het museum een beroep doen op het vrij verkeer van goederen. En als er te weinig geld is voor medewerkers of bewakers, kan het zich wenden tot het Europees sociaal fonds.” Dat laatste heeft het Scapino-ballet drie jaar geleden gedaan. Het slaagde er in zo'n 750.000 gulden uit het Europees sociaal fonds te krijgen als subsidie voor het project "Scapino op school', waarbij werkloze dansleraren waren betrokken.

Maar het gebruik maken van de mogelijkheden die de integratie voor cultuur biedt, gebeurt volgens Mortelmans in Nederland nog veel te weinig. De reden? “Er is te weinig kennis van het Europees recht op de ministeries van WVC en Onderwijs. Dan kun je ze ook nauwelijks kwalijk nemen, want deze departementen hebben nog maar heel kort met de EG te maken. Maar daarnaast is het ook een mentaliteitskwestie: wie met de EG-instanties niets te maken wl hebben omdat hij vindt dat het EG-verdrag niets met cultuur te maken màg hebben, vraagt daar ook niet om uitleg van de regels of om extra geld.”