Het omgekeerde contraseign

Het is waarschijnlijk te laat om de gasten voor de recepties van de jubilerende koningin nu nog op het hart te binden haar rechterhand te ontzien. Ik had verwacht dat de raad van ministers dat wel zou hebben gedaan, maar daar is kennelijk niemand op de gedachte gekomen om een advertentie in de Nederlandse dagbladen te plaatsen met een oproep de koninklijke rechterhand hand om redenen van staatsbelang niet al te geestdriftig te schudden maar behoedzaam aan te raken. De hand waarmee de koningin gelukwensen in ontvangst neemt, heeft het in de afgelopen tien maanden zwaar te verduren gehad en vele overuren gemaakt. Die hand heeft ambtshalve bijna tienduizend handtekeningen gezet.

Het Kabinet der Koningin, het orgaan dat de verbindingen tussen de koningin en de ministers onderhoudt, heeft uitgerekend dat zij vorig jaar ruim negenduizend staatsstukken heeft getekend: 8 631 koninklijke besluiten, 255 wetten en 248 algemene maatregelen van bestuur (rijksbegroting '91-'92, hoofdstuk II, blz. 36). In Nederland wordt elk koninklijk besluit met de hand getekend, niemand wordt bij gestempeld k.b. benoemd of bevorderd. Het jaarlijks groeiend aantal staatsstukken dat de koninklijke handtekening krijgt, zal dat stempel op de lange duur misschien onvermijdelijk maken (de grote angst van de verzamelaars van autografen voor de "rubber stamp queen'), maar in de afgelopen twaalfeneenhalf jaar was elke handtekening zo echt als de handtekening van de koningin maar zijn kan. Daarom is het tekenen van stukken dagelijks werk, waaraan nooit een eind komt. Het gebeurt in de auto ("rijdende werkkamer'), in het vliegtuig en tijdens vakantie. Uit wintersportverblijven worden in noodgevallen (koerier ingesneeuwd) spoedheidshalve weleens handtekeningen gefaxt, maar na terugkomst worden de originelen alsnog getekend.

De tekenhand van koningin Beatrix krijgt nooit rust, omdat de Nederlandse constitutie vakantievervanging noch koninklijke ATV-dagen kent. In Denemarken kan de koning zich tijdens vakanties of verblijf buitenslands laten vervangen. Zijn zuster is gemachtigd koninklijke besluiten en wetten te tekenen. Daarom reizen de papieren altijd met het Nederlandse staatshoofd mee - of haar achterna. "Het koffertje', een gevleugeld woord van het Kabinet, gaat ook naar de wintersport.

Een tip voor de organisatoren van de volgende jubileumbijeenkomst in de Grote Kerk in Den Haag: vul de dode momenten met een staatsrechtquiz, die het wachtende publiek zinnig kan bezighouden zolang de koningin nog niet is gearriveerd. Wie behoedde in 1944 de Nederlandse regering in Londen voor een constitutionele doodzonde? Antwoord: de journalist en schrijver Den Doolaard, "de stem' van Radio Oranje in Londen. Den Doolaard moest het koninklijk besluit van de benoeming van prins Bernhard tot bevelhebber van de Nederlandse strijdkrachten (3 september '44) voor de radio voorlezen, maar ontdekte bij tijds dat het een ongeldig k.b. was, omdat alleen de handtekening van koningin Wilhelmina onder stond, maar geen contraseign. Den Doolaard waarschuwde zijn chef, H.J. van den Broek (de vader van de tegenwoordige minister van buitenlandse zaken) en spoorde deze aan het benoemingsbesluit eerst aan de minister van oorlog voor te leggen. Den Doolaard weigerde een bericht te maken van een ongrondwettig besluit. De chef drong erop aan het nieuws bekend te maken, dan zou die ministeriële handtekening later wel volgen. Maar Den Doolaard hield koppig vol: een koninklijk besluit met één handtekening is nog geen koninklijk besluit. Waarop een vinnige discussie ontstond: “Het moet van de koningin” (v.d. Broek), gevolgd door “Dat is tegen de grondwet” (Den Doolaard). De koningin, die het in Londen niet altijd nauw nam met de constitutionele voorschriften, had erop aangedrongen dat het benoemingsbesluit van haar schoonzoon zonder uitstel zou worden bekend gemaakt. “Dat doe ik niet”, hield Den Doolaard koppig vol, maar werd overruled.

Later heeft hij het incident in een essay als voorbeeld gebruikt van de autoritaire geest die op Chester Square heerste. Den Doolaard had een mooie motivering voor zijn koppigheid: “Ik had van dr. E. van Raalte, mijn docent staatsrecht op school, geleerd dat een k.b. zonder contraseign geen k.b. was. Dat zijn dingen uit je schooltijd die je nooit vergeet”.

Als de politieke vernieuwers van de jaren zestig hun zin hadden gekregen, was de term koninklijk besluit al lang geleden uit de grondwet geschrapt, en door "regeringsbesluit' vervangen. Hans Gruyters (D66) had in de staatscommissie-Cals/Donner voorgesteld koninklijk besluit te vervangen door regeringsbesluit, “omdat velen nog menen dat k.b. een besluit is dat door de koning wordt genomen”. Een groot deel van de Kamer wilde de grondwetstaal wel moderniseren, en ontdoen van termen die een "onwerkelijke machtsvoorstelling' suggereerden (zoals de met "het oppergezag over de krijgsmacht' uitgeruste koning), maar de meerderheid hield vast aan de term koninklijk besluit - om de koningin niet voor het hoofd te stoten.

Voor het ondertekenen van "regeringsbesluiten' zou naamsverandering overigens niets hebben uitgemaakt. De koningin zou nog net zoveel handtekeningen hebben moeten zetten als vroeger. Vernieuwers moeten ook niet alles in één keer willen vernieuwen, anders blijft er voor de komende generaties niets meer te doen. Zo kan de volgende grondwetscommissie zich nog eens het hoofd breken over de renovatie van het woord contraseign, dat de vorige generatie kritiekloos heeft gehandhaafd. Contraseign betekent: medeondertekening van een wet of een koninklijk besluit door de verantwoordelijke minister. Dat woord legt het staatsrechtelijk relevante accent op de verkeerde plaats. Het suggereert dat het initiatief van de koning(in) uitgaat en dat de verantwoordelijke minister ondertekent wat de koning(in) hem of haar ter tekening voorlegt.

In werkelijkheid is het andersom: het recht van initiatief berust bij de minister en de koningin tekent (of tekent niet) wat haar wordt voorgelegd. Koninklijke besluiten gaan van de ministers uit, ze worden op de departementen "geslagen', nooit in de burelen van de koningin. Het aardige van zo'n verandering zou zijn dat ze geen cent kost en niemand voor het hoofd stoot: het contraseign mag blijven, maar we keren de betekenis om, zoals we een kussen opschudden of een kleed uitkloppen. Hoofd- en bijrijder verwisselen van plaats, maar we handhaven het woord. De preciezen hebben hun zin, de rekkelijken geloven het wel en we hebben een gevoelig probleem opgelost zonder dat er een pacificatiecommissie aan te pas is gekomen.

    • H.A. van Wijnen