150 Denen maken het landbouwbeleid

In de strijd tegen de bureaucratie heeft de Deense overheid kerndepartementen waar uitsluitend beleid wordt gemaakt. Bij Landbouw zijn uitvoerende diensten, zoals inspecties en onderzoeksinstituten, op grote afstand van het departement geplaatst. Is de Deense manier van werken een alternatief voor minister P. Bukman, wiens ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij met opheffing wordt bedreigd? Deense landbouwambtenaren onderstrepen echter dat niet de grootte van een departement essentieel is (150 versus 1.640 in Nederland), maar de arbeidscultuur.

KOPENHAGEN, 27 OKT. Tegen "sluitingstijd' van het ministerie van landbouw schiet de uit Nederland afkomstige Deense ambtenaar Pieter Feenstra door de gangen van zijn departement. In het pas gerestaureerde gebouw, waar het Landbrugsministeriet enkele verdiepingen in gebruik heeft, neemt hij de kortste weg naar het Deense parlement. Het Folketing is binnendoor bereikbaar, de overjas kan op deze koude herfstdag aan de kapstok blijven hangen. De wandeling, die slechts een paar minuten vergt, voert langs verschillende ministeries. Elke keer als Feenstra een houten klapdeur met raampjes openzwaait, doorkruisen we een ander departement. Van Landbouw gaat het naar Justitie, Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken en Financiën.

Niet alleen Denemarken is klein - 5,1 miljoen inwoners op een met Nederland vergelijkbaar grondgebied - dat geldt ook voor de meeste ministeries. Bewust, om de lijnen tussen de ambtenaren zo kort mogelijk te houden. Van hoog tot laag, van permanent-secretary - de Deense evenknie van de secretaris-generaal in Nederland - tot de laagste ambtenaar. “Hier heb je het voordeel dat je op andere ministeries gemakkelijk bij sleutelfiguren kunt binnenlopen”, zegt Feenstra. Deense ambtenaren van de verschillende ministeries treffen elkaar ook in de gezamenlijke kantine. Het verschil met de Nederlandse situatie, waar alle departementen in afzonderlijke gebouwen zijn ondergebracht, is levensgroot.

Feenstra trok bijna 25 jaar geleden voorgoed naar Denemarken, resultaat van een vakantieliefde. Hij nam er de boerderij van zijn schoonouders over en is nu behalve adviseur en assistent van permanent-secretary N. Bernstein akkerbouwer. Met loonwerkers en hulp in het weekeinde probeert hij zijn boerderij bij Ringsted, zo'n vijftig kilometer van zijn ambtelijke werkplek in Kopenhagen, draaiende te houden.

De Nederlander zit in de top van een departement dat enkele jaren geleden is getransformeerd van een ministerie waar ambtenaren nog al eens langs elkaar heen werkten tot een kerndepartement met een omvang waarvan politici in Nederland alleen maar dromen. Het ministerie van landbouw, gevestigd aan de Slotholmsgade in het centrum van de Deense hoofdstad, telt slechts 150 ambtenaren.

Pag 2: Deens departement in drie autobussen

Op het ministerie van landbouw hebben de Denen een comfortabele voorsprong op Nederland als het gaat om het decentraliseren van taken, verzelfstandiging van diensten en de vorming van een kernministerie dat zich uitsluitend beperkt tot de meest wezenlijke taak: het maken van beleid. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een afdeling voorlichting. De journalist die informatie over het landbouwbeleid wil, kan veelal direct terecht bij de betrokken ambtenaren. Op het Nederlandse ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij werken alleen al vijf persvoorlichters, de directie voorlichting (inclusief documentatie, vertaaldienst etc.) telt ongeveer zestig mensen.

Van de vierduizend Deense Landbouwambtenaren die het ministerie in 1987 nog telde zijn er nu nog zo'n 2.850 over (Nederland: 11.735 van wie 1.640 op het departement), inclusief degenen in de buitendiensten: 1.150 Deense ambtenaren gingen naar andere departementen, met pensioen of vonden een baan buiten het ambtelijk apparaat. Feit is dat het aantal landbouw-ambtenaren met ruim een kwart werd gereduceerd. “Zo vielen er twee musea onder ons ministerie, maar wij zijn geen museum-experts. Die vallen nu onder het ministerie van cultuur. Met jacht en wildbeheer hebben we ook niks te maken, dat is naar het ministerie van milieu. Het werk werd hier aanvankelijk door tweehonderd mensen gedaan, nu door 150. Alle uitvoerende taken hebben we gedecentraliseerd, het ministerie is de top of the cake”, aldus Bernstein, die in '87 een baan op het ministerie van financiën inruilde voor zijn huidige post op Landbouw. Zijn voorganger werd verantwoordelijk gehouden voor het jarenlange mismanagement op het ministerie en kreeg ontslag.

De platte en kleine organisatie die het Deense ministerie van landbouw inmiddels is, brengt met zich mee dat er weinig wordt vergaderd. Dat geldt voor bijna alle ambtenaren, behalve permanent-secretary Bernstein. Als het even kan ontsnapt hij aan het vergadercircus door bij ambtenaren binnen te lopen die hem op dat moment iets zinnigs te vertellen hebben. Vaak gebeurt dat onaangekondigd en zolang er geen belangrijke afspraken gemaakt worden buiten chefs om. “Ik houd ervan om op die manier door het gebouw te lopen. Een van de voordelen van mensen informeel even aanschieten is dat je al in een vroeg stadium invloed hebt op de problemen die op het departement spelen.”

K. Ejersbo Iversen, medewerkster op de afdeling die zich bezighoudt met wetgeving op het gebied van voedsel en gezondheid van dieren: “Als de permanent-secretary van voor de reorganisatie bij je binnen kwam, wist je dat er problemen waren, dan was het foute boel. De huidige permanent-secretary belt je even of komt hier binnen als hij iets van je wil weten.” Dat overkomt Iversen ongeveer een keer per maand. Met als gevolg dat de hoogste ambtenaar vrijwel alle ambtenaren van gezicht kent, velen ook bij naam. Bernstein:“Als je een relatief kleine organisatie hebt, ken je de functies en de mensen. Het ministerie is een instrument voor beleid. Alleen als je weet hoe hoe een instrument functioneert kun je het goed bespelen. Dit departement heeft een omvang waarmee je kunt werken.”

Soms is het te klein, geeft Bernstein toe. Zo klein dat er geen ruimte is voor nieuwe taken. “Het was de bedoeling dat de decentralisatie ruimte zou scheppen voor wat meer lange-termijnplanning, maar daar is niets van terechtgekomen.” Het departement dreigt de komende jaren te klein te worden, meent hij, doordat alle afdelingen de komende jaren elk jaar verplicht 2,5 procent van hun budget moeten inleveren; een bezuinigingsmaatregel die het noodzakelijk maakt dat zo doelmatig mogelijk wordt gewerkt. Als een nadeel van de geringe omvang van het departement ziet Iversen de constante stress waarin medewerkers volgens haar als gevolg van grote werkdruk verkeren. “In een grotere organisatie kun je je misschien beter verbergen, hier niet. Je kunt je ook niet permitteren om ziek te zijn; er blijft dan te veel werk liggen.”

In de cultuur van het Deense departement past geen secretaris-generaal die, zodra zich problemen voordoen die een snelle reactie vergen, uitsluitend advies vraagt aan de directeuren die direct onder hem vallen. Uit het ambtenarenapparaat dat slechts vier lagen telt worden in dat geval task-forces samengesteld die binnen enkele dagen met een afgerond plan moeten komen. Ook Iversen is enthousiast over de task forces. “In plaats van het sturen van memoos van de ene baas naar de andere zitten vijf of zes betrokkenen bij elkaar. Je voelt je medeverantwoordelijk, je capaciteiten worden aangesproken. Bovendien is ons als academici geleerd verantwoordelijkheid te nemen. Dan is het prettig dat je die mogelijkheid ook krijgt.”

Van ambtenaren wordt geëist dat ze tot op zekere hoogte elkaars werk kennen. In de eerste tien jaar op het departement moeten de ambtenaren op drie verschillende afdelingen werken. Wie weigert, kan niet alleen fluiten naar een financiële bonus van ongeveer 1.200 kronen (ruim 350 gulden) per maand, maar wordt ook een beetje als een dwarsligger beschouwd. Ook andere ministeries kennen die werkwijze.

Sinds het ministerie de huidige omvang heeft en ambtelijk geleid wordt door Bernstein, zijn de persoonlijke contacten tussen Landbouwambtenaren danig verbeterd. Iversen: “Vroeger schreef je elkaar als je een collega iets wilde laten weten, nu loop je naar elkaar toe.” Ook de contacten met de vele instituten die verbonden zijn aan het departement, zijn directer geworden.

Eén keer per jaar maken de Deense landbouwambtenaren een personeelsuitstapje. In de avonduren prikt de minister rustig een vorkje mee. Onlangs leidde de jaarlijkse excursie naar een project ten noorden van Kopenhagen. Drie autobussen waren voldoende om het gehele departement te vervoeren.