Mensenrechten in de wereldwanorde

Jan Pronk is op oorlogspad. Voor de vrede en de mensenrechten. De afgelopen maanden heeft de minister her en der pleidooien gehouden voor humanitaire interventies in het kader van de Verenigde Naties. De internationale gemeenschap zou moeten overwegen gewapenderhand tussenbeide te komen in de burgeroorlogen van Joegoslavië en Somalië. Daarbij valt overigens op dat hij uitgesproken voorstander is van ingrijpen in Joegoslavië, terwijl hij over Somalië veel omzichtiger spreekt. Zou dat zijn omdat hij voor dat laatste land verantwoordelijk is en voor het eerste niet?

Pronks overwegingen zijn niet gestoeld op een rooskleurig beeld van de internationale verhoudingen na de val van de Muur. Hij wordt niet moe te benadrukken dat de instabiliteit hand over hand is toegenomen en dat daarom een versterking van de VN nodig is met een permanente "politionele' capaciteit en een duidelijke doctrine, die humanitair gemotiveerde inmenging in binnenlandse aangelegenheden toelaat.

Ondanks zijn realisme over de situatie na de Koude Oorlog, schiet zijn analyse tekort. Met het ineenstorten van het communisme zijn twee veranderingen opgetreden. Aan de ene kant zien we een toenemende instabiliteit, deels veroorzaakt door een groeiend aantal staten en territoriale conflicten. Dat ziet Pronk wel, maar hij doet alsof de instabiliteit de "anderen' betreft en niet het Westen. Zoals de tegenstellingen in West-Europa over Joegoslavië laten zien heeft het wegvallen van de tweedeling in Europa ook gevolgen voor de samenhang van West-Europa. Dat is een blinde vlek bij Pronk.

Aan de andere kant heeft "1989' tot gevolg dat de meeste Westerse landen een beperktere opvatting over de nationale veiligheid huldigen. De dreiging van het Warschaupact heeft opgehouden te bestaan en daarmee de ideologische rechtvaardiging van interventies in de Derde wereld. In zekere zin wil Pronk het universalisme van de Koude Oorlog redden. Daarom was de betiteling van zijn opvatting door J.L. Heldring als een "omgekeerde Brezjnev-doctrine' heel treffend (NRC Handelsblad, 25 augustus).

Maar de wereldwijde strijd tegen het communisme is ten einde en het blikveld is beperkter geworden, wat de bereidheid tot militaire interventie heeft verminderd. De oorlog tegen Irak is niet het begin van een nieuwe imperiale rol van de VS. En nieuwe grootmachten als Duitsland en Japan lijken er weinig voor te voelen zo'n rol op zich te nemen.

Deze beide ontwikkelingen - groeiende politieke instabiliteit en beperking van het militaire engagement - leiden tot afnemende "maakbaarheid' van de internationale verhoudingen. In deze omstandigheden spreken over een "nieuwe wereldorde' of de "architectuur van Europa' heeft veel weg van een vlucht naar voren of, ernstiger, van een verdringing van de werkelijkheid.

Een vlucht naar voren, maar wel in de goede richting, antwoordt Pronk in Onze Wereld (november 1992). Dat is de vraag. Zijn pleidooi voor VN-interventie is niet helder. Waar hij zich beperkt tot de nadruk op de samenhang van mensenrechten en ontwikkeling is dat een welkome correctie op de vroegere verwaarlozing van dat probleem, ook door hemzelf. Zolang zijn aanbevelingen in de richting gaan van een versterking van de VN, het scheppen van een stand-by force, of een toenemende rol van de Veiligheidsraad, valt er evenmin iets op af te dingen. Of het zou moeten zijn dat hij de Veiligheidsraad "effectiever en representatiever' wil maken, zonder duidelijk te maken hoe die twee vereisten samengaan. Een uitbreiding van de Veiligheidsraad met regionale grootmachten als India of Brazilië, ook al krijgen ze geen vetorecht, zal waarschijnlijk niet veel bijdragen tot de slagvaardigheid van dit toch al moeilijk opererende orgaan.

Veel meer problemen roept Pronks redenering op waneer het gaat om humanitaire interventie met militaire middelen, die tegen de wil van de betrokken regering of partijen ingaat. Dat is heel wat anders dan VN-vredesmissies, waar niemand tegen kan zijn. Het gaat om oorlogshandelingen.

Pronk zegt veel te weinig over de criteria waaraan een beslissing om al dan niet met militaire dwangmiddelen tussenbeide te komen, moet worden afgemeten. Indien het neerkomt op een vaag omschreven "ernstige schending van de mensenrechten' dan dreigt een grenzeloos interventionisme. Overal ter wereld worden mensen vertrapt. Een dergelijk onbestemd pleidooi zal al snel tot een grenzeloos cynisme leiden, omdat de daden ver bij de woorden achter zullen blijven.

Wil men niet in deze valkuil van goede bedoelingen terecht komen, dan zijn strikte normen nodig. Er zijn ten minste vijf overwegingen die een rol spelen bij het besluit om gewapenderhand te interveniëren in een land waar de mensenrechten op grote schaal worden geschonden.

Een eerste overweging die bij interventie een rol speelt is de oorsprong van de mensenrechtenschending. Hebben we te maken met een inbreuk op de soevereiniteit (inval in Koeweit), met een burgeroorlog (Ethiopië of Joegoslavië) of met een repressief regime (Cuba, Irak, Noord-Korea)? Dat maakt een wezenlijk verschil, hoewel de schending van de mensenrechten in het ene geval helemaal niet onder hoeft te doen voor het andere geval.

Tussenkomst in repressief bestuurde landen zal niemand overwegen of moeten we met militaire middelen autoritaire heerseres gaan verdrijven? Maar wat is het verschil in termen van mensenrechten tussen onderdrukkende regimes en burgeroorlogen? In het ene geval gaat het meestal om stille moord en in het andere geval om openlijke. Het gaat om verschil tussen stabiele dictatuur die voor de omliggende landen geen directe bedreiging vormt en instabiele dictatuur die wel de veiligheid van andere landen raakt. Daarom krijgen burgeroorlogen alle aandacht en spreekt Pronk over Somalië en niet over Noord-Korea. Dus veiligheid is doorslaggevend bij interventie en niet principiële zorg voor mensenrechten, hoe tragisch de omstandigheden ook kunnen zijn. Strikt gesproken is humanitaire interventie een misleidende term, omdat mensenrechten slechts in heel uitzonderlijke gevallen de hoofdrol zullen spelen. Van dergelijke zuiver humanitaire inmenging zijn nog geen voorbeelden.

Het VN-Handvest brengt deze relatie tussen inmenging in binnenlandse aangelegenheden en bedreiging van de vrede ook aan (artikel 2.7) en laat de interpretatie daarvan over aan de Veiligheidsraad (artikel 39). Deze nadruk op veiligheid is een beperking die zinvol is, waar het gaat om militaire dwang. Democratie en mensenrechten, meer in het algemeen bevrijding van onderdrukking, kunnen niet met geweld door derden worden afgedwongen, wat niet wil zeggen dat een interventie uit veiligheidsmotieven geen gunstige gevolgen voor de mensenrechtensituatie kan hebben.

Vervolgens dient in Nederland de vraag te worden gesteld of er sprake is van een bedreiging van de Europese veiligheid. Uit diverse opmerkingen van Pronk en Ter Beek, kan men opmaken dat de relatie tussen de eigen veiligheid en de toekomstige taak van het Nederlandse leger langzaam wordt doorgesneden. Immers Ter Beek is van mening dat er na het uiteenvallen van het Warschaupact geen directe bedreigingen van het eigen grondgebied meer zijn en dat derhalve de "internationale ambities' van Nederland de taak en omvang van de strijdkrachten gaan bepalen. Wie de Europese veiligheid als één van de maatstaven neemt bij eventuele interventies heeft in ieder geval een bescheidener uitgangspunt, dat op zichzelf al moeilijk genoeg is. Zo kan een voorbehoud worden gemaakt bij het gemakzuchtige beeld als zou de eigen veiligheid niet meer in het geding zijn - niemand weet immers hoe de situatie er in Europa over tien of twintig jaar uitziet.

Verder hebben we op deze manier een begin van prioriteitsstelling. Het is duidelijk dat de oorlog in Joegoslavië of het conflict in het Midden-Oosten van veel groter belang zijn voor Nederland als Europese natie, dan de tragedie in Somalië. Zeker wanneer men overweegt om militaire risico's aan te gaan, de levens van eigen burgers bewust op het spel te zetten, mag worden verwacht dat er van een Europees veiligheidsbelang sprake is.

Als het aankomt op militaire interventie dan zal regionale betrokkenheid zwaar moeten wegen. Pronk spreekt daar zelf ook over in een gesprek met Trouw (22 augustus). Somalië is in de eerste plaats een Afrikaanse verantwoordelijkheid, met steun van de VN. Is het werkelijk de taak van West-Europa om, waar de Organisatie van Afrikaanse Eenheid weinig doet, het vacuüm te vullen met alle consequenties vandien? Dat betekent uiteraard niet dat we ons afzijdig houden. Met andere middelen - economisch, diplomatiek, blauwhelmen van de VN, enzovoorts - kunnen we ons heel goed met Somalië bemoeien. Dezelfde redenering leidt tot een primaire Europese verantwoordelijkheid voor Joegoslavië.

Een derde overweging bij militaire interventie is de militaire en machtspolitieke context. Ook al onderschrijft men alle andere criteria niet, dan nog is het inzichtelijk dat niemand militaire actie zal overwegen tegen een nucleaire mogendheid. Wanneer bijvoorbeeld Rusland zich verder zou gaan bemoeien met de situatie in Georgië, zal niemand overwegen om troepen naar het grensgebied van Rusland en Georgië te sturen tegen de wil van de betrokkenen in. Of tegen het repressieve regime in China, zal geen sterveling militaire actie overwegen.

Meer in het algemeen zullen de machtsverhoudingen meespelen en zullen grotere mogendheden, zoals India of Brazilië, buiten spel blijven. Interventie zal altijd in betrekkelijk machteloze landen plaatshebben als het al zover komt. Wie meer landen in de Veiligheidsraad wil als permanente leden, met of zonder veto, moet aanvaarden dat deze landen waarschijnlijk nog meer tot de onaantastbaren gaan horen. Een dergelijke fundamentele onrechtvaardigheid, die voortvloeit uit machtsverschillen, zal moeilijk zijn uit te bannen in welke "wereldorde' dan ook.

Een volgende, cruciale overweging bij interventie is: hoe effectief zijn militaire dwangmiddelen in een burgeroorlog? Anders gezegd: hoe is de verhouding tussen het gebruik van militaire dwang en de politieke oplossing van het conflict dat men van buitenaf probeert te beslechten? In het geval van Joegoslavië bestaat een groot meningsverschil over de vraag welke politieke doeleinden redelijkerwijs met interventie kunnen worden afgedwongen.

Iedereen is het erover eens dat interventie in dergelijke omstandigheden nooit van korte duur zal zijn. Zouden andere landen, onder VN-vlag, er al in slagen de vechtende partijen te scheiden, dan is duidelijk dat bij een spoedig vertrek de onlusten weer oplaaien. Langdurige "pacificatie' is nodig, waarbij de grens met "protectoraatsvorming' al snel zal zijn overschreden. Een land als Somalië ligt volkomen in puin en de politieke en economische wederopbouw zal langdurig zijn. En dan nog, als de betrokken partijen hun conflict niet willen bijleggen, wat dan? Krijgen we in zo'n geval niet een herhaling van Libanon, waar veel landen uiteindelijk in allerijl zijn vertrokken?

Een laatste criterium bij de vraag of ergens militair moet worden ingrepen is proportionaliteit. Eenvoudig is het nooit om af te wegen wat meer slachtoffers vergt: militaire betrokkenheid of juist afzijdigheid. Niemand weet hoeveel burgerslachtoffers een grootscheepse tussenkomst in Joegoslavië met zich mee zou brengen. De Golfoorlog leert dat moderne oorlogsvoering zeer veel slachtoffers eist. De katholieke leer van rechtvaardige oorlog, die mede verband houdt met proportionaliteit van het aangewende geweld, is behoorlijk ondergraven door de moderne militaire technologie, die ook in haar conventionele vorm vernietigend is.

"Humanitaire interventie', het klinkt zo vanzelfsprekend, wie kan daar nou tegen zijn? Ongeveer het hele parlement wenste de minister succes met zijn initiatief. Toch blijkt bij nader beschouwing dat aan het gebruik van militaire dwang om vrede op te leggen en mensenrechten te beschermen in binnenlandse politieke conflicten vele haken en ogen zitten. Natuurlijk zijn er extreme omstandigheden - bijvoorbeeld in het Cambodja van Pol Pot - waar een militaire interventie denkbaar is die niet aan sommige van deze criteria beantwoordt. Dat zijn de uitzonderingen die de regel bevestigen. Vrijwel altijd zal blijken dat als een conflict is verworden tot burgeroorlog of genocide, militaire dwang van derden, ook al is het namens de VN, weinig uitricht. Een beleid, gericht op preventie door middel van tijdige economische sancties, wapenembargo's, diplomatieke dwang en vredesoperaties van de VN, is veel effectiever.

Wie zijn ambities beperkt, heeft kans op slagen en roept niet van de weeromstuit desillusies op. Een opmerking van Pronk als “etnische zuiveringen in Joegoslavië kunnen we niet toelaten”, is behalve een bewijs van echte betrokkenheid ook een voorbeeld van Westerse zelfoverschatting. Voor wie denkt dat een wereldorde maakbaar is, zal elke inbreuk op dat ideaal gauw de vorm aannemen van een moreel zelfverwijt. Toch zijn er werkelijk grenzen aan onze mogelijkheden om mensenrechten te beschermen. Het geweten zoekt een uitweg en juist daarom is het goed deze grenzen scherp te formuleren.