Algemene Beschouwingen zijn parlementaire fictie geworden; Drie dagen zitten de andere leden van het kabinet er voor spek en bonen bij; Van een echt debat is op die manier alleen sprake bij de interruptie-microfoon

Het obligate karakter van de Algemene Beschouwingen is een structureel probleem. Volgens PvdA-Kamerlid E. Jurgens vormen ze een rituele dans en zijn ze niet van nut. Het zou beter zijn politieke beslismomenten te benutten om de achterliggende principiële gronden voorwerp van debat te maken.

De behandeling van de rijksbegroting door de Kamer is als staatsrechtelijk en politiek instrument obsoleet. De leden der Tweede Kamer kunnen van eind oktober tot het kerstreces hun tijd beter besteden dan zoveel vergadertijd te wijden aan de veertien begrotingswetten, één voor elk departement. "Algemene beschouwingen' over die wetten vormen een rituele dans en zijn niet van nut. De leden van de Kamer moeten onderling en met de regering aan de slag als er regeringsmacht te controleren en er dus te debatteren valt. Het parlement moet niet debatteren omdat nu eenmaal lang tevoren drie dagen zijn vrijgehouden.

Deze parlementaire ketterijen vergen toelichting. De parlementaire aandacht voor de begroting ontstaan is in de vorige eeuw omdat het al of niet aanvaarden of amenderen van de begroting, en met name ook van de bijbehorende belastingvoorstellen, van oudsher het middel was om toezicht op de regering uit te oefenen, deze politiek bij te sturen en ministers eventueel tot heengaan te dwingen. Bovendien was de toelichting bij de afzonderlijke begrotingswetten bij uitstek het stuk waarmee de minister zijn beleid uiteen kon zetten. Buiten de behandeling van de begroting verschenen ministers eertijds zelden in de Kamer voor "gemeen overleg'.

Dit alles is, zeker na 1945, grondig veranderd. Een motie die slechts kan worden opgevat als blijk van afkeuring leidt tot aftreden van een kabinet (bijvoorbeeld de motie-Schmelzer die in 1966 het kabinet-Cals deed vallen). Het zware middel van verwerping of grondige amendering van een begrotingswet is daarvoor niet nodig. Verwerping van een begroting is sinds mensenheugenis niet voorgekomen, amendering door de Kamer is vrijwel steeds van marginale aard, al was het slechts omdat het overgrote deel van de begroting vastligt in meerjarenbeleid. De rijksbegroting is voornamelijk het zichzelfverplichtend huishoudboekje van het overheidsapparaat geworden. De regering stelt dit ook zelf op, na overleg binnen en tussen departementen, en na politieke afspraken in de ministerraad, soms ook met de toppen der regeringsfracties. De politiek heeft blijkbaar eigen wegen gevonden om het overheidsbeleid te beïnvloeden. Behandeling van de begrotingswetten in de Kamer is bijzaak geworden.

En dan de begrotingstoelichting als beleidsstuk. Die toelichting heeft inderdaad nog een functie, maar een veel geringere dan vroeger. Het grote meerjarenbeleid pleegt te worden neergelegd in Nota's aan de Kamer, het kleinere in veelvuldige notities en brieven. De Kamer vraagt dagelijks standpuntbepalingen van de regering in actuele kwesties, die dan vaak in de vorm van notities en brieven de Kamer bereiken, als ze al niet mondeling worden verstrekt. De toelichting op de begroting is dan ook veelal een kwestie van herkauwen en het verschaffen van handzame overzichten.

Tot slot het verschijnen van ministers in de Kamer. Zij lopen er tegenwoordig in en uit. Niet alleen voor plenaire vergaderingen, maar ook in uitgebreide commissievergaderingen (die de plenaire vervangen), in "mondeling overleg' met commissies, voor mondelinge vragen, voor contact met leden van regeringsfracties en met fractiespecialisten op hun terrein, of gewoon om te eten in het Kamerrestaurant. Die kans van één keer in het jaar om de minister ter verantwoording te roepen, en wel bij zijn begroting, is verkeerd in een (soms al te) veelvuldige aanwezigheid. Nu is het zelfs zo dat fracties bij de begroting veelal moeten zoeken naar thema's en naar actuele knelpunten, die niet al eerder aan de orde zijn geweest of binnenkort komen.

Het staatsrechtelijk instrument van de begrotingsbehandeling is dus een parlementaire fictie geworden. Maar wij doen nog alsof hierin de kern van ons parlementair stelsel is gelegen. Zulke ficties handhaven kan geen kwaad, tenzij zij andere, meer wezenlijke parlementaire functies verdringen. Een voorbeeld: vorige week werd in een "procedure-vergadering' van een commissie van de Kamer besproken wanneer de goedkeuringswet voor het Verdrag van Maastricht aan de orde zou kunnen komen in de plenaire Kamer. Wegens de behandeling van de begrotingswetten had de Kamervoorzitter eerst geen andere ruimte voor dat debat dan op drie opeenvolgende avonden, begin november... De fictie van het belang van begrotingsbehandeling blijkt in sterkere mate de orde van de plenaire vergadering te beïnvloeden dan zo'n ingrijpend en politiek sterk in de aandacht gekomen verdrag.

Waar komt de gewoonte vandaan om Algemene Beschouwingen te houden? Van 1888 tot 1966 schreef het Reglement van Orde voor dat “bij de beschouwingen over het onderwerp” de Kamer eerst “uitsluitend over de algemeene strekking en het geheel van het voorstel” moest beraadslagen, gevolgd door afzonderlijke beraadslaging over de onderdelen. Voorzover ik kan nagaan zijn uit die opdracht tot "algemene beraadslaging' de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen' voortgekomen. Eertijds debatteerde de Kamer naar aanleiding van de Troonrede (heette deze al in 1851 een "onbeduidend staatstuk', thans heeft het zeker het karakter van een gelegenheidsstuk dat inhoudelijk niet de politieke aandacht krijgt). Dat debat sloot de Kamer af met een "adres van antwoord' aan de regering.

Inmiddels is de omvang van de overheidstaak zo groot geworden dat in de Algemene Beschouwingen eigenlijk alles aan de orde gesteld kan worden. Deze oeverloosheid, gekoppeld aan de veelheid van fractievoorzitters die zich ook nog met iets opvallends moeten profileren, zorgt er voor dat in feite rijp en groen aan de orde komt. Een reeks van monologen uit de Kamer wordt beantwoord met een zeer lange monoloog van de minister-president. Ook de monologen van de financiële specialisten van de fracties mogen er wezen, met het antwoord van de betreffende minister.

(Terzijde: Die hele drie dagen zitten de andere leden van het kabinet er voor spek en bonen bij, achter hun potsierlijke houten bekisting in de nieuwe vergaderzaal van de Kamer. Deze opstelling, door premier Lubbers schertsend de "K-side' genoemd, door kamerleden "de Opperste Sovjet', geeft de indruk dat het kabinet niets beters te doen heeft, wat toch niet het geval kan zijn).

Van een echt debat is op die manier alleen sprake bij de interruptie-microfoon, dus aan de hand van al dan niet bewust uitgelokte incidenten. Als deze debatjes dramatisch effect opleveren krijgen juist de incidenten de aandacht van de media. Er is daarom meer sprake van lukrake gedachtenwisselingen van wisselend niveau dan van beschouwingen die “uitsluitend de algemene strekking en het geheel van het voorstel” betreffen. Veel van die incidentele onderwerpen verdienen bovendien een meer serieuze parlementaire behandeling.

Dat is allemaal niet de schuld van de woordvoerders. Zij doen hun best hun rol naar behoren te vervullen. Die rol stamt echter uit de tijd van de stoomtractie, uit 1888, toen de overheidstaak gering, de ministerraad en de Kamer kleiner, en het parlementaire werk een eervolle nevenfunctie was. Politieke zwaargewichten als ministers en voorzitters van grote fracties verdienen in onze tijd een beter scenario, dat wordt bepaald door de politieke actualiteit of door een concreet en overzichtelijk beleidsvoorstel, en niet door achterhaalde parlementaire ficties.

De Algemene Beschouwingen in deze vorm moeten worden afgeschaft. Over politiek belangrijke onderwerpen moet telkens worden gedebatteerd als de actualiteit dat vergt, en niet omdat er toevallig een algemene beraadslaging over de begroting op de agenda staat. Als de economische gegevens waarop een begroting is gebaseerd intussen ten dele zijn achterhaald, dan is dat debat moeilijk te voeren. In andere gevallen stelt de Kamer zo'n debat uit, en heropent het weer als meer zicht bestaat op nieuwe ontwikkelingen. Maar juist door de dwangbuis van de traditie van de Algemene Beschouwingen - die immers moeten worden afgesloten voordat “de afzonderlijke beraadslaging over de onderdelen” plaatsheeft - wezen de regering en de regeringsfracties vorige week terecht een vergadering af, toen de oppositie daarom vroeg. Dat ligt aan dat zelf-aanvaarde keurslijf. Het parlement had dit in 1966 al moeten afleggen, toen die algemene beraadslaging niet meer verplichtend werd voorgeschreven in het Reglement van Orde.

Wij zouden terug kunnen naar vóór 1888: snel na de Troonrede (na een week?) een debat daarover, of over het aangekondigde regeringsbeleid als geheel. Dat betekent echt op hoofdpunten. Het debat tussen de fractievoorzitters moet dan worden gehouden in de Kamer zelf, en niet alleen in de tv-studio, zoals op de avond van Prinsjesdag geschiedt. Als het debat over de Troonrede zou gaan, dan liefst een Troonrede met wezenlijke hoofdlijnen van beleid zoals een regeringsverklaring bij het optreden van een kabinet - en niet een opsomming van beleidsvoornemens per departement, zoals nu. Wat mij betreft wordt deze rede dan voorgelezen door de minister-president. Ons staatshoofd moeten wij het niet aandoen dat zij een politiek geladen stuk moet voordragen. Voor de Koningin is een andere aansprekende rol op Prinsjesdag zeer wel denkbaar.

Vervolgens zou twee weken later de Miljoenennota voorwerp van beraadslaging moeten zijn, immers het algemene kader waarbinnen de begrotingswetten, en de onderlinge verhouding daartussen, zijn vervat. Schutte heeft het zinnige voorstel gedaan daarbij tevens de begroting van Financiën te behandelen. De behandeling van de overige begrotingsstukken zou onveranderd kunnen blijven. Meer voor de hand ligt om, kort, alleen over voorstellen tot wijziging van de begroting te beraadslagen. Als de Kamer over (delen van) het beleid met de bewindslieden wil praten, dan zou zij daarover op een geschikt moment een "beleidsdebat' kunnen houden, zoals de Senaat al enige jaren doet. De Kamer kan ook besluiten over afzonderlijke onderdelen op andere wijze gemeen overleg te plegen, zoals nu ook al geschiedt. Zo heeft de Kamer haar eigen agenda weer in de hand.

In plaats van Algemene Beschouwingen is het beter wezenlijke politieke beslismomenten te benutten om de achterliggende principiële, zelfs wijsgerige, gronden uitdrukkelijk voorwerp van debat te maken, zoals is gebeurd is bij structuurvergaderingen in de sociale verzekering, in het onderwijs en in de gezondheidszorg, bij het immigratiebeleid, bij de criminaliteitsbestrijding, bij ontwikkelingshulp en bij de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap. Dit soort algemene beraadslaging heeft zin omdat zij is geënt op concrete politieke besluitvorming. En zij staat ook dichter bij het handwerk dat politici beheersen dan bij het op afroep eenmaal per jaar afleveren van algemene politieke bespiegelingen.

    • E.C.M. Jurgens
    • de Rijksuniversiteit Limburg