Actie op niveau tegen het gat van Europa; De conclusie is dat er voor een beïnvloeding door de nationale parlementen van wat in Europa gebeurt, nu nauwelijks effectieve middelen zijn

Europa voelt zich niet lekker. De Europese ministerraad als centrum van nieuwe macht beslist over ons en zonder ons. Dit heeft er toe geleid dat de afstand tussen publieke opinie en Europese pretentie groter is dan ooit. De malaise kan voor een belangrijk deel worden verklaard uit het onbehagen over het "democratische gat'. Er bestaat in Europa een democratisch deficit.

Het democratisch gat is ontstaan doordat de nationale parlementen bepaalde rechten verloren, terwijl het Europees Parlement die rechten niet kreeg. Voor de overheveling van taken naar Europees niveau was effectieve en waterdichte parlementaire controle helaas geen voorwaarde. In de bevoegdheden van het Europese parlement zitten grote gaten, die niet door de nationale parlementen worden opgevuld. Essentieel is dat in de Europese Gemeenschap de raad van (nationale) ministers de enige wetgever is. Daar doen het recht van het Europees Parlement om de Europese commissie naar huis te sturen en de pseudo-rechten van amendement en van initiatief slechts in schijn iets aan af. De angel van de EG zit in de overheersende rol van de ministerraad, die nota bene zijn besluiten ook nog achter gesloten deuren neemt.

Vóór de topconferentie in Maastricht vorig jaar werd erop vertrouwd dat het Europese parlement niet bij de commissie en de raad van ministers zou achterblijven en dat die conferentie een forse verbetering van de bevoegdheden van dat parlement zou opleveren. Dat is op een teleurstelling uitgelopen. Het is waar, dat die bevoegdheden op enkele punten worden uitgebreid. Op een aantal terreinen wordt een medebeslissingsrecht gentroduceerd (in het Euro-jargon codecisieprocedure genoemd), terwijl de samenwerkingsprocedure wordt ingevoerd op terreinen waar die voordien niet gold. Verder voorziet het verdrag van Maastricht in een recht van enquête voor het parlement, in de mogelijkheid van beroep bij het Hof van Justitie en wordt het goedkeuringsrecht bij de benoeming van de leden van de Europese Commissie ingevoerd. Maar de twee zuilen van het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid en van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken blijven nagenoeg buiten het bereik van het parlement.

De uitbreiding van bevoegdheden, die het parlement in het verdrag van Maastricht krijgt houdt, net als bij de Akte in 1987, geen gelijke tred met de uitbreiding van de bevoegdheden van raad en commissie. Het democratisch tekort neemt, met het verdrag van Maastricht, dus toe.

De rol van het Europese parlement bij dit alles is opmerkelijk. Het wil wel uitbreiding van zijn bevoegdheden, maar zet zijn wens onvoldoende kracht bij. Het heeft bij voorbeeld nog nooit van zijn sterkste troef - het naar huis sturen van de Europese Commissie - gebruik gemaakt. Dat komt deels doordat de Commissie vaak een bondgenoot van het parlement is tegen de raad. Maar parlementen plegen hun bevoegdheden te veroveren in plaats van ze op een presenteerblaadje aangereikt te krijgen. Het Nederlandse parlement bijvoorbeeld heeft zich in 1866 en 1939 niets aangetrokken van het verwijt dat het bestaande bevoegdheden gebruikte voor een ander doel dan waarvoor ze waren toegekend. Het parlement heeft toen de aanspreekbaarheid bewerkstelligd van de regering voor al haar daden èn voor haar eigen samenstelling. Bevoegdheden die we nu vanzelfsprekend vinden, maar dat destijds niet waren. Van veel andere parlementen is evenzeer een actieve opstelling bekend.

De opstelling van het Europese parlement is beduidend tammer. Het dwingt de bevoegdheden die het mist, niet af, waarschijnlijk omdat een Europese politieke cultuur nauwelijks bestaat. Democratie bestaat in alle lidstaten, maar de wijze waarop die vormkrijgt, is zeer verschillend. Op zijn beurt bepaalt die vorm - districtenstelsel of proportioneel systeem, één-partij-regering of coalitie, verschil in grondwettelijke bevoegdheden en in partijcultuur - in hoge mate de politieke mores. Een ketting is zo sterk als haar zwakste schakel en het Europese parlement zou wel eens niet sterker kunnen zijn dan wat de zwakste of minst ontwikkelde politieke cultuur binnen de twaalf lidstaten toestaat. Als dat zo is, valt er ook de komende jaren nog weinig van het Europese parlement te verwachten. Het ontwikkelen van een politieke cultuur is immers een langdurig proces.

Als we geen actieve rol van het Europees Parlement kunnen verwachten, dan misschien van de nationale parlementen. Tot nu toe stuit de parlementaire controle via de nationale regeringen af op het feit dat het beleid van die regeringen, wanneer ze participeren in Europese besluitvorming, niet openbaar is. Bewindspersonen moeten in de meeste landen over een debat in een Europese Raad van Ministers achteraf inlichtingen verschaffen. In enkele landen zijn ze zelfs verplicht dat vooraf te te doen. Toch verschaft dit geen zicht op de Europese besluitvorming. Nationale bewindspersonen zijn nu vaak onkwetsbaar, omdat ze bij meerderheidsbesluiten in een Europese ministerraad kunnen zeggen dat zo'n besluit tegen hun zin is genomen, of dat daarvoor moest worden gekozen om andere zaken binnen te halen. Steeds is er wel een minister die naar eigen zeggen als een leeuw voor zijn land heeft gevochten, maar het helaas tegen de anderen heeft moeten afleggen. Zulke uitspraken zijn niet te controleren. Niet voor niets heeft de commissie-Deetman voorgesteld de raad van ministers in het openbaar te laten vergaderen.

Het intergouvernementele proces van nationale vertegenwoordigers in de ministerraden moet door de nationale parlementen worden gecontroleerd. Meer transparantie van het intergouvernementele proces is dan één aspect, een effectiever optreden van de nationale parlementen een ander. De parlementen zullen vooral hun rol als medewetgever en de daarop gerichte werkwijze kritisch moeten bezien. Op dat punt kunnen ze van elkaar leren.

Hoe staat het met die rol in de Nederlandse Staten-Generaal? Die laat wel wat te wensen over. De bewindslieden sturen een bericht over wat in de Europese raden zal worden besproken en geven aan, soms met vele slagen om de arm, wat de specifieke positie van Nederland is. Men vergadert daar dan over, al dan niet vertrouwelijk. Dat de Staten-Generaal hun rol niet naar behoren kunnen vervullen komt vooral omdat ze er te laat aan te pas komen. Ze hebben de voorstellen niet kunnen bekijken voordat ze bij de Europese ministerraad op tafel komen. En als die er vervolgens over beslist, wordt het parlement geconfronteerd met het zoveelste fait accompli.

In het Verenigd Koninkrijk kent men scrutiny committees, die alle ontwerp-besluiten van de Europese raden in een vroeg stadium onderzoeken. Ook de Staten-Generaal zouden zulke commissies van onderzoek kunnen instellen. Hun werk zou dan, als daarvoor redenen zijn, moeten leiden tot een parlementair debat . En in zo'n debat zou uitgesproken kunnen worden hoe een minister zich in Brussel dient op te stellen. Deze commissies zouden gemengd, dat wil zeggen uit leden van de Tweede en Eerste Kamer, samengesteld kunnen worden. In Denemarken gaat men nog verder. Een Deense minister kan zich in Brussel pas vastleggen als hij dat van het parlement mag. Dat zou ook in Nederland kunnen worden ingevoerd.

Recent is de proefballon opgelaten om al heel vroeg in de procedure voorstellen van de Europese Commissie te kunnen blokkeren. Het behoeft nauwelijks betoog dat ook dat niet mogelijk mag zijn zonder toestemming van het nationale parlement.

Tot nu toe hebben de nationale parlementen hebben op twee manieren geprobeerd hun invloed te versterken, in de conferentie van commissies voor Europese zaken en in de Conferentie van Parlementen, ook wel Assiezen genoemd. Helaas vervullen de halfjaarlijkse conferenties van commissies voor Europese zaken slechts een informatieve functie. Parlementen zoals het Nederlandse willen wel verder gaan, maar zij kunnen geen ijzer met handen breken. Tot controle op het handelen van Europese ministerraden dragen deze conferenties niet bij.

De Conferentie van Parlementen bleek een wassen neus. In Rome namen in november 1990 enige honderden parlementariërs, nationale en Europese, een kloeke slotverklaring van 32 punten aan. Op het eerste gezicht lijkt het, dat het verdrag van Maastricht voor dit soort conferenties een waardige plaats inruimt. Ze zouden moeten worden geraadpleegd over de hoofdlijnen van de Europese Unie op basis van een verslag van de voorzitters van Commissie en Raad. Of dit werkelijk zoden aan de dijk zet, is de vraag. De onderhandelingen over "Maastricht' zelf boden de eerste mogelijkheid om de Conferentie van Parlementen ernstig te nemen. De bedoeling van de Assiezen in Rome was immers een voorzet voor "Maastricht' te geven. Maar aan vrijwel geen enkel verlangen in die verklaring is men in het verdrag van Maastricht tegemoet gekomen. En waar bleven vervolgens de nationale parlementen?

De conclusie is dat er voor een beïnvloeding door de nationale parlementen van wat in Europa gebeurt, nu nauwelijks effectieve middelen zijn. De vraag hoe Raad van Ministers en Commissie, maar vooral de Raad, meer aanspreekbaar kunnen worden, is een urgent probleem. Twee beslissingen zouden op korte termijn dienen te worden genomen: openbaarheid van vergaderingen van de Raad van Ministers over regelgeving en onderzoek van ontwerp-richtlijnen en meningsvorming daarover in de Staten-Generaal, voordat bewindspersonen zich in Brussel vastleggen.

Het tweede punt kunnen de Kamers zelf regelen. Voor het eerste is actie op Europees nivau nodig. Het lijkt er op, dat na het Deense "nee' opnieuw aan het verdrag van Maastricht moet worden gesleuteld. Eén van de Deense verlangens betreft de openbaarheid van de vergaderingen van de raad. Het is zeer gewenst, dat de Nederlandse regering de Denen in dit verlangen krachtig steunt.

    • K. Zijlstra
    • Tweede Kamer
    • L. van Waasbergen