Klantgericht, maar geneigd tot corruptie; Profiel van DE ONKREUKBARE AMBTENAAR

De afgelopen twintig jaar moet zich in de kantoren van de Nederlandse overheidsorganisatie een stille revolutie hebben voorgedaan. Het beeld van de ambtenaar als een door en door saaie, onkreukbare man, die zich bij voorkeur voortbeweegt per dienstfiets, is drastisch gewijzigd. Ambtenaren werden managers die, zoals een recent rapport van Berenschot meldt, “hun toko runnen omdat ze daarvoor zijn ingehuurd”. Het is echter de vraag of dit niet ten koste gaat van de ambtelijke integriteit.

De vereniging van gemeentesecretarissen, voorheen toch niet het meest speelse gezelschap, publiceerde ter gelegenheid van haar jaarlijkse congres vorige maand een congresbundel waarin bij wijze van scherts “op zoek naar ons imago” vier typen gemeentesecretarissen werden opgevoerd. Het ideale type gemeentesecretaris (“Machiavelli en drastisch”) ziet er tegenwoordig zo uit: “Erudiete, vlotte man. Hobby's: zeezeilen en af en toe de beest uithangen. Zijn opleiding, kennis en ervaring voldoen aan alle functie-eisen die in advertenties bedacht kunnen worden. Na een aantal jaren in het bedrijfsleven, een ambtelijke functie bij een departement en een aantal jaren in het buitenland is hij gaan werken in een middelgrote gemeente waar het bruist van activiteiten. Brainstormen, telefoneren vanuit de auto en in het café, de ene conferentie na de andere, spannende college- en raadsvergaderingen, prachtige plannen in regionaal verband: het kan niet op.”

De identiteitsverandering van de Nederlandse ambtenaar wordt meestal in verband gebracht met het streven van het afgelopen decennium naar een meer doelmatige, efficiënte overheid die “produceert” volgens de principes van het bedrijfsleven.

De Leidse bestuurskundige en corruptoloog dr. B.J.S. Hoetjes wees enige jaren geleden al in een artikel in Civis Mundi op de culturele omslag in het ambtelijk apparaat, die vooral ook blijkt uit het overnemen van het jargon van het bedrijfsleven. Een ambtelijke dienst is een "concern' geworden, opgebouwd uit "productiecellen', dat via "contractmanagement' bedrijfsmatig en "marktgericht' te werk gaat. Zo'n dienst, die meestal een "omzet draait' van miljoenen, "ontwikkelt' op basis van marktonderzoek een "klantgericht produkt'.

Met de taal worden volgens Hoetjes ook de daarin besloten normen van toepassing verklaard op de openbare dienst. Het overnemen van de bedrijfscultuur heeft positieve effecten op kostenbesef en "klantgerichtheid' van de overheidsdienst. Maar, zo schrijft Hoetjes, de "morele troonsbestijging' van het bedrijfsleven heeft door zijn miskenning van het eigene van het overheidswerk tot funest gevolg dat het zelfrespect van ambtenaren wordt ondermijnd en een sfeer van cynisme en abandou wordt gecreëerd. En dat zijn factoren die volgens hem kunnen bijdragen een aan klimaat waarin corruptie makkelijk wortel kan schieten.

Onlangs werden de ideeën van van Hoetjes krachtig verdedigd door minister Dales (binnenlandse zaken). Op een persconferentie bij de presentatie van haar begroting, kort voor Prinsjesdag, wees zij op de risico's die kunnen ontstaan wanneer ambtelijke organisaties zich gaan gedragen als bedrijven. Zij erkende dat zij zelf in het verleden als lid van een adviescommissie over public private partnership-constructies groot voorstandster was van een innige verstrengeling van overheid en bedrijfsleven. Daarvan is zij inmiddels afgestapt. “Een mens kan van inzicht veranderen, nietwaar?” aldus Dales.

De minister heeft inmiddels een offensief aangekondigd tegen corruptie en “machtsbederf” en vóór behoud van de integriteit van het bestuur. De BVD is blijkens een recente kabinetsnota over de aanpak van de georganiseerde misdaad in Nederland reeds ingeschakeld en doet op dit moment een oriënterend onderzoek bij enkele departementen naar plaatsen “die binnen de overheid het meest gevoelig zijn voor corruptie”.

De stap die gezet wordt van de ambtenaar als rechtschapen Dorknoper naar een functionaris die met de ene hand steekpenningen in ontvangst neemt terwijl hij met zijn andere hand in de kassa zit, is wat groot. Dat erkende ook Dales tijdens een toespraak begin juni voor de Vereniging van Nederlandse gemeenten. “We moeten de zaak niet onnodig dramatiseren”, aldus de minister. Er zijn geen harde bewijzen die erop duiden dat corruptie of omkoperij een vast kenmerk is geworden van de Nederlandse overheidsorganisatie. Zo is het aantal strafzaken tegen corruptie ambtenaren de afgelopen tien jaar nooit meer geweest dan twintig per jaar. Recent onderzoek van de Vrije Universiteit waaruit blijkt dat het werkelijke aantal corruptiegevallen vele malen groter zou zijn, is nogal speculatief.

Waar Dales vooral tegen waarschuwt, is machtsbederf; het onjuist gebruik van de macht die aan ambtsdragers is toegekend. Dales: “Machtsbederf draagt een element van ontbinding, verval, vervaging van normen in zich. Het gaat mij om het sluipend gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politiek reputatie, van ontkenning van de hoge waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat.” En dat kan volgens haar uiteindelijk wel leiden tot corruptie.

De Utrechtse ethicus prof.dr. A. van der Meiden, hoogleraar public relations, betwijfelt of massale corruptie een bedreiging vormt voor de Nederlandse overheid. “Wij zijn een land met een redelijk hoge graad van ethische dichtheid.”

Een vertegenwoordiger van een van de klassieke bewakers van de ambtelijke integriteit, de Rijksrecherche-commissaris mr.D. Pijl uit Den Bosch, is ervan overtuigd dat “we een integer politie-apparaat hebben”. Tegelijkertijd waarschuwt hij voor ontsporingen met name waar het gaat om de relatief nieuwe recherche-methoden waarbij gebruik wordt gemaakt van under cover-agenten. “We zijn begonnen met pseudokoop. Dat waren acties op de korte termijn. We wisten dat ergens een transactie zou gebeuren, een politieman mocht zich voordoen als koper en op het moment dat de handel van eigenaar verwisselt werd de handelaar gepakt. Inmiddels heet het pseudokoopteam "politieel infiltratieteam'. Alleen al door die naamsverandering zie je een glijdende schaal in het denken. Nu praten we over under covers. Valse identiteiten, valse omstandigheden, huizen, auto's, allemaal om vertrouwen te winnen in het milieu. Het kan zijn dat het OM door dit soort tactieken toe te laten verantwoordelijk is voor het ontstaan van politiële corruptie.”

Nu geldt de politie, net als bijvoorbeeld de belastingdienst, vanouds als een van de meest corruptiegevoelige onderdelen van het ambtelijk apparaat. Dat heeft tot gevolg dat men in die sectoren relatief alert is op het verschijnsel. Die waakzaamheid ontbreekt volgens de president van de Rekenkamer, mr. H.E. Koning, nog bij veel andere overheidsdiensten. De Rekenkamer brengt met grote regelmaat rapporten uit over situaties in de Rijksdienst die gevaar voor corruptie in zich dragen. Zo constateerde dit Hoog College van Staat afgelopen voorjaar dat het Rijk “onnodige risico's” loopt door de weinig systematische voorbereiding, afsluiting en bewaking van contracten met bijvoorbeeld catering-, schoonmaak-, vervoer- en automatiseringsbedrijven. Jaarlijks neemt het Rijk voor ongeveer 1,9 miljard gulden aan goederen en diensten van dit soort bedrijven af. Maar de Rekenkamer kon bijvoorbeeld in de helft van de onderzochte gevallen niet achterhalen of er controle was uitgevoerd op de geleverde prestatie.

Een vertroebelende factor is dat machtsbederf heel goed kan samengaan met onkreukbaarheid. Nationale ombudsman mr.M. Oosting heeft in de dagelijkse praktijk regelmatig klachten af te handelen van burgers over laakbaar gedrag van overigens onomkoopbare ambtenaren. Het gaat dan bijvoorbeeld om vormen van gedrag die wel degelijk gericht zijn op persoonlijk voordeel, zij het immaterieel. “Het gaat om bureaupolitiek, budgetmaximalisatie-instincten, strategisch handelen om de eigen positie veilig te stellen, stammenoorlog, weerstand tegen verandering, lekken van informatie, het aangaan van strategische coalities met de buitenwereld: kortom die gedragsvormen die hier in Den Haag wel te observeren zijn. Veel energie wordt gestoken in intern met elkaar bezig zijn en niet altijd in constructieve gerichtheid op wat het "Algemeen Belang' vraagt.”

Als complement van het moreel appèl aan de burger van haar ambtsgenoot van Justitie, begint minister Dales nu de slag om de integriteit van de ambtenaar. Voor haar gehoor van gemeentebestuurders kondigde Dales in juni aan dat er “praktische werkregels” moeten komen voor ambtenaren bij de omgang met burgers. Regels die de abstracte ambtsethiek (“het is den ambtenaar verboden eenige gift of belofte in ontvangst te nemen”) vertalen voor dagelijks gebruik.

Nationale ombudsman Oosting heeft zijn reserves tegen een dergelijke “ethische code” voor ambtenaren. “Er zijn regels genoeg. De normen zijn helder genoeg. De ambtenaar hoort te werken in strikte onpartijdigheid en neutraliteit en met toewijding.” Machtsbederf wordt in zijn visie voorkomen door een kring van controleurs rond het ambtelijk apparaat: de volksvertegenwoordiging, de rechter, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman en de vrije pers.

De president van de Rekenkamer onderschrijft dat de normen onveranderd zijn maar “de interpretatie is veranderd”. Ambtenaren zijn volgens hem bijvoorbeeld ontegenzeggelijk “losser” geworden bij het in ontvangst nemen van geschenken. “Het is een goed idee die normen opnieuw in te scherpen in een code. Maar die hoort ook te gelden voor de hoogste omes en tantes. Ook voor bewindslieden zou er een vorm van gepubliceerde code moeten komen van wat zij wel en niet mogen doen. Er zou in kunnen staan dat zij geen reisjes aan dienen te nemen van het particuliere bedrijfsleven. Met als uitzondering bijvoorbeeld de minister van Verkeer en Waterstaat. Die moet wel met de KLM en Martinair uit. Dat behoort bij het vlagvertoon van Nederland en bij het werk wat ze verricht. Maar er zou een regeling kunnen komen dat dit soort dingen in de ministerraad of aan de minister president wordt gemeld.”

De Leidse bestuurkundige Hoetjes meent ook dat er een noodzaak is tot “remoraliseren” van de ambtenaar. “Ik zie veel factoren die demoraliserend zijn en cynisme in de hand werken. Het is van het grootste belang dat de ambtenaar niet langer het gevoel heeft voor joker te werken, dat hij de regels aan zijn laars kan lappen omdat die nergens voor dienen. Paradoxaal genoeg zou de afslanking een hulpmiddel kunnen zijn om de ambtsethiek weer eens voor het voetlicht te brengen. Zo krijgen we minder ambtenaren maar wel betere.”