De wet niet opzij

“EEN CONVENANT is een investering in consensus”, zo luidt de welhaast poëtische kenschets van dit moderne bestuursinstrument in een recente studie, een coproduktie van de Vrije Universiteit en de Rijksuniversiteit Groningen. Het is tegenwoordig een populair instrument, in het milieubeleid maar bepaald niet daartoe beperkt, getuige het zogeheten vijfpartijenakkoord over tarieven in de gezondheidszorg. De populariteit valt te verklaren uit de toegenomen scepsis over juridische sturing met behulp van wetten of economische sturing met behulp van financiële prikkels en sancties. Het convenant - een schriftelijke afspraak tussen de overheid en een of meer wederpartijen over de verwezenlijking van haar beleid - vormt al gauw een aantrekkelijk alternatief: “communicatieve sturing” waarbij de actoren zichzelf binden op basis van informatie-overdracht.

TOCH GEEFT het kabinet in zijn standpuntbepaling over een advies van de commissie voor toetsing van wetgevingsprojecten nu vierkant de voorkeur aan de wet boven het convenant wanneer zich een “eenduidige keuze” tussen deze twee voordoet. “Het convenant is geen volwaardig alternatief voor de wet.” Het is niet moeilijk in te zien waar deze ferme stellingname uit voortspruit. Kenmerkend voor het convenant zijn een gebrek aan duidelijke procedures voor de totstandkoming en een vage juridische status. Bij het eerste valt te denken aan het buitensluiten van derden-belanghebbenden en gebrekkige controle door de volksvertegenwoordiging. Het tweede slaat op de handhaafbaarheid. In de woorden van de genoemde universitaire onderzoekers is het gevaar niet denkbeeldig dat convenanten “blijven steken in oeverloze communicatie”.

TOCH IS DIT geen reden de hele methode weg te gooien. Communicatieve sturing is eigenlijk alleen maar een andere uitdrukking voor een ouderwets en beproefd bestuursbeginsel: overtuigen. Dit verdient als het even kan de voorkeur boven dwang. Een convenant kan er aan helpen herinneren dat de wet werkbaar behoort te zijn. In veel gevallen is een convenant trouwens helemaal niet een vervanging van de wet maar slechts een aanvulling en doet de eenduidige keuze van het kabinet zich niet voor. Onder omstandigheden, bijvoorbeeld als overbruggingsmaatregel, valt met een convenant meer te bereiken dan met een eenzijdig voorschrift. Daartoe moet het dan wel beperkt blijven. Het gaat de verkeerde kant op wanneer convenanten - hand in hand met de eigentijdse gedogende stijl van besturen - in feite de wet opzij zetten, zoals het geval was met de omstreden milieu-overeenkomst in het Westland, die nu alsnog van de baan is.

HET IS GOED dat het kabinet het primaat van de wet ondubbelzinnig bevestigt. Al was het alleen om te onderstrepen dat het doorhakken van knopen behoort te gebeuren in 's lands vergaderzaal in plaats van dat lastige keuzes worden afgeschoven naar allerlei moeilijk grijpbare herenakkoorden in de bestuurlijke sfeer.