VN-interventiemacht is geen utopie

“De gedachte van de secretaris- generaal om eenheden op permanente basis beschikbaar te stellen aan een staand "VN-leger' lijkt minder doeltreffend omdat iedere vredesoperatie anders is naar aard, omvang, mandaat en duur. Deze verscheidenheid is bovendien (...), de laatste jaren alleen maar toegenomen. Aan iedere vredesmacht worden dan ook andere eisen gesteld”. Vooral deze passage in de onlangs aan de Tweede Kamer verzonden notitie De Verenigde Naties in een veranderende wereld van minister van buitenlandse zaken Van den Broek, riep kritische reacties op bij de Nederlandse veiligheidselite. A. van Staden, voorzitter van de Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV), sprak afgemeten over “een oefening in ambtelijke routine”. Is dit een terechte kwalificatie?

Op 31 januari beraadden de regeringsleiders van de landen van de Veiligheidsraad zich op de toekomstige rol van de VN bij handhaving van vrede en veiligheid. In hun slotverklaring verzochten zij secretaris-generaal Boutros Boutros Ghali om vóór 1 juli aan te geven hoe “de capaciteit van de VN ten aanzien van preventieve diplomatie, vredesstichting en vredeshandhaving doeltreffender” kon worden benut. De minister van buitenlandse zaken en van defensie dienden kort daarop een adviesaanvraag in bij de AVV, waarin de vraag centraal stond: “hoe de VN in de toekomst de hun toegedachte vredesfunctie verder gestalte kunnen geven en welke bijdrage Nederland, ook in militair opzicht, daaraan zou kunnen leveren”.

De bewindslieden noemden in hun aanvraag onder meer als een mogelijk terrein van actie voor de VN: maatregelen bij bedreigingen van de vrede, vredebreuk en daden van agressie. Het rapport van de Adviesraad Wat is de vrede ons waard? bevatte als belangrijke aanbeveling: dat indien inzet van militaire middelen de enig overgebleven mogelijkheid is om het uitbreken van een gewapend conflict te voorkomen, na een uitspraak van de Veiligheidsraad passende preventieve actie dient te worden uitgevoerd.

De aanbevelingen kwamen aardig overeen met die in het rapport An agenda for peace ... van Boutros Ghali. Ook hij bepleit de vorming van een snel inzetbare goed bewapende VN-strijdmacht die preventief zou kunnen optreden. Minister Van den Broek voelt hier niet veel voor, want hij beperkt zijn commentaar tot "vredesoperaties' en "vredesmachten'. Deze begrippen passen alleen in het niet in het Handvest voorkomende concept van "peace keeping'. De AVV en de secretaris-generaal van de VN baseren hun snel inzetbare VN-interventiemacht juist wel op het Handvest, namelijk op artikelen van hoofdstuk zeven.

Het Handvest van de VN is gebaseerd op het systeem van collectieve veiligheid, inhoudende dat een agressor als ultimum remedium een militaire dwangactie zoals voorzien in artikel 42 van het Handvest in het vooruitzicht wordt gesteld. Volgens de bepalingen van artikel 43 van het Handvest zouden alle lidstaten hiertoe krachtens bijzondere daartoe gesloten overeenkomsten, strijdkrachten ter beschikking van de Veiligheidsraad dienen te stellen. Door de periode van de Koude Oorlog die kort na de oprichting van de VN aanbrak, is dit artikel echter een dode letter gebleven. Wel is als pragmatisch produkt van de Oost-West-confrontatie het concept van vredeshandhaving tot volle wasdom gekomen. Wat vredeshandhaving nu precies inhoudt, zal men niet in het Handvest van de VN vinden. Die speelt zich immers af in het schemergebied tussen de wel in het Handvest voorziene vreedzame regeling van geschillen (hoofdstuk zes) en dwangmaatregelen (hoofdstuk zeven). Enkele bekende criteria voor peace keeping zijn: toestemming van de bij het conflict betrokken partijen, een voortdurende ondersteuning van een door de Veiligheidsraad opgesteld mandaat en het uitsluitend gebruik maken van geweld ingeval van zelfverdediging.

Oorspronkelijk beperkt tot het toezicht houden op de naleving van bestanden is het concept van peace keeping de laatste jaren uitgebreid met nieuwe taken, zoals toezicht houden op verkiezingen, de demobilisatie en het ontwapenen van verzetsbewegingen. Momenteel zijn zo'n vijfenveertigduizend VN-militairen ingeschakeld in het kader van vredeshandhaving door de VN. Algemeen aanvaard is dat wij bij peace keeping spreken over "vredesoperaties' met inzet van "vredesmachten'. Wat dat betreft heeft Van den Broek gelijk als hij stelt dat aan iedere vredesmacht andere eisen worden gesteld. Voor toezicht houden op een staakt-het-vuren is immers een andere militaire capaciteit vereist dan voor het slaan van waterputten. Maar daar gaan de aanbevelingen van de AVV en de secretaris-generaal niet over. Zij bepleiten dat in plaats van achteraf, de VN met militaire middelen preventief moet gaan optreden. De notitie van de minister gaat hieraan voorbij.

Boutros Ghali meent dat de lidstaten van de VN nu eindelijk de overeenkomsten ingevolge artikel 43 moeten sluiten waardoor de Veiligheidsraad een permanent beschikbare strijdmacht kan inzetten. Dit op zichzelf vormt al een afschrikking voor een potentiële agressor. Ook is hij voorstander van het instellen van peace enforcement-eenheden die de lichtbewapende VN-vredesmachten in voorkomend geval kunnen bijstaan bij het herstellen en handhaven van staakt-het-vuren.

Dit laatste wil de secretaris-generaal aanmerken als een voorlopige maatregel zoals vermeld in artikel 40 van het Handvest. De AVV onderkent in zijn rapport de risico's die VN-lidstaten lopen bij preventieve militaire acties en stelt de vraag: “Zijn regeringen, indien nationale belangen naar hun mening niet of nauwelijks in het geding zijn, hiertoe bereid?” De adviesraad wil vooral een lange termijnperspectief schetsen. Dit laat onverlet dat wel degelijk op korte termijn de oprichting van een snel inzetbare VN-interventiemacht te realiseren is. De behoefte hieraan is evident. Het samenstellen van een voor zijn taak berekende ad hoc interventiemacht vergt veel te veel tijd.

Nederland zou echter als eerste het initiatief kunnen nemen tot het sluiten van een overeenkomst ingevolge artikel 43, waarbij het eenheden ter beschikking van de Veiligheidsraad stelt. Het zou hierbij het voorbehoud kunnen maken dat de deelname aan een dwangactie onderhevig is aan voorafgaande parlementaire goedkeuring. Eén en ander zou geheel passen in ons grondwettelijk neergelegd streven naar een internationale rechtsorde. Maar dan wel met mate.

    • Verbonden aan Defensie Leergangen Ypenburg
    • C. Homan