Maastrichtse ontwerp ademt onwerkelijkheid

De Europese monetaire integratie blijkt zich niet te houden aan de fraaie blauwdrukken van "Maastricht' maar volgt een eigen koers. Dat constateert prof. dr. André Szász, econoom en directeur van De Nederlandsche Bank. Hij pleit daarom voor eenheid in verscheidenheid, voor een keuzemenu voor Europese landen.

De vraag is of van een cirkel een vierkant kan worden gemaakt. Dat lukt niet door hardnekkig te roepen dat de cirkel rechte hoeken heeft, maar door de lijnen de ruimte te geven om de gewenste vorm te vinden.

Het heeft ook geen zin om de hoekige werkelijkheid te blijven aanprijzen als een cirkel van harmonie, meent prof. dr. André Szász. Szász is econoom en directeur van De Nederlandsche Bank. Zijn specialisme is de Europese monetaire integratie. Die houdt zich niet aan de blauwdruk van het Verdrag van Maastricht maar volgt een eigen koers. Beter dan vasthouden aan de illusie van eenheid, aldus Szász, is om ruimte te maken voor eenheid in verscheidenheid. Szász wil een "keuzemenu' voor Europa. Dat is een fraaie manier om het beladen begrip "Europa van meerdere snelheden' te vermijden.

Volgens Szász is het Verdrag van Maastricht onevenwichtig en sporen de bepalingen in het verdrag niet met de werkelijkheid. De financiële markten hebben zijn standpunt de afgelopen weken ongevraagd onderschreven. Nadat eerst de Europese valutamarkten als een kermisattractie door elkaar geschud werden en het Europese Monetaire Stelsel (EMS) veranderde in rokende puinhopen, sloeg begin deze week de crisis over naar de effectenbeurzen. De financiële onrust onderstreepte dat de markten geen vertrouwen hebben in de economische en monetaire samengang die in Maastricht is ontworpen.

Vorig jaar december bereikte de Europese top in Maastricht overeenstemming over de Economische en Monetaire Unie. Terwijl politici "Maastricht' presenteren als de magische passer die de vierkante cirkel van de Europese eenheid kan trekken, hebben de financiële markten een ander patroon op papier gezet. De Europese Gemeenschap is helemaal niet klaar voor de aanloop naar één munt en één centrale bank. De werkelijkheid is dat binnen de EG sprake is van harde en van zachte munten, van gebrekkige economische afstemming en van tegenstrijdige monetaire doelstellingen.

Het Verdrag van Maastricht bevat ontsnappingsregels voor twee landen om niet deel te nemen aan de monetaire unie - Groot Brittannië en Denemarken - en laat de mogelijkheid open dat tegen het einde van de eeuw een tweedeling optreedt tussen landen die wel en die niet deelnemen aan de sprong naar één munt.

De valutamarkten hebben méér onderuit gehaald dan het pond, de lire, de peseta, de stabiliteit van het EMS en een aantal politieke reputaties. Ze hebben de zwaktes, de compromissen van het Verdrag van Maastricht blootgelegd, alsmede de kloof, die landen op weg naar één munt scheidt. De Nederlandse opstelling ten aanzien van de Europese unie is hierdoor in de knel geraakt. Nederland verzet zich tegen suggesties in de richting van een "tweedeling', zeker zolang het verdrag van Maastricht niet in alle lidstaten is geratificeerd. Men vreest dat als het verdrag wordt opengebroken, een "doos van Pandora' met nieuwe eisen wordt geopend. Daarom verwerpt Nederland een Duits-Franse monetaire as, Britse suggesties over hervormingen van het EMS of versnelde monetaire eenwording van een beperkte aantal landen buiten "Maastricht' om.

Vorige week zei een collega-directeur van Szász, prof. dr. A. Wellink, in een interview met Trouw dat "twee snelheden' op monetair terrein om politieke redenen onmogelijk is. “Met een "Europa van twee snelheden' zou het ontbreken van politieke legitimatie een gigantisch probleem worden”, aldus Wellink. Hij schetste twee mogelijkheden: òf de Europese Unie volgens het Verdrag van Maastricht gaat door, met een gezamenlijke munt en slechts een enkel land dat uit de boot valt, òf een harde kern van landen gaat veel nauwer samenwerken in het bestaande EMS en de laatste stap naar één munt wordt niet gezet. Wellink: “Je moet goed weten wat je voor ogen staat.”

De politieke opportuniteit van Wellink is een verre echo van de intellectuele oefening van Szász. Met chirurgische precisie wijst deze op de zwakheden in het Verdrag van Maastricht en op grond daarvan is het volgens hem onontkoombaar, zelfs gewenst, dat de EG een keuze maakt tussen verschillende snelheden en terreinen van gemeenschappelijk beleid.

Pag.16: Integratie vraagt een keuzemenu

In een bijdrage aan een congres van de Société Universitaire Europeénne de Recherches Financières, dat eind deze week in Berlijn gehouden wordt, pleit Szász voor keuzemogelijkheden in de Europese Gemeenschap voor de huidige en toekomstige lidstaten. “Geen integratie à la carte, maar een keuze tussen enkele menu's, ieder met een prijskaartje”, meent Szász. Daarbij zijn volgens hem drie menu's denkbaar: het lidmaatschap van de "huidige' EG, inclusief de interne markt daarenboven de economische en monetaire unie het voorgaande plus de politieke pijlers, zoals een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.

Prof. dr. André Szász (60), bijzonder hoogleraar Europese Studies aan de universiteit van Amsterdam, is lid van de directie van De Nederlandsche Bank, belast met Internationale Zaken. Deze kleine afdeling in de torens van de Bank aan het Frederiksplein houdt zich meer bezig met analyse dan met de dagelijkse internationale geldhandel. Szász heeft een fenomenale kennis van de internationale monetaire ontwikkelingen.

Die kennis is in de praktijk opgebouwd. Sinds de oprichting in 1973 is Szász lid van het Monetair Comité van de Europese Gemeenschap, een select gezelschap topambtenaren van financiën en vertegenwoordigers van de centrale banken dat achter de Brusselse schermen grote invloed uitoefent. In die hoedanigheid was Szász betrokken bij de eerste Europese pogingen tot monetaire coördinatie in de "slang' (1973-1979), de oprichting van het Europese Monetaire Stelsel (1979) en uiteindelijk de onderhandelingen over de Economische en Monetaire Unie. Zijn ervaringen heeft hij neergelegd in een proefschrift (Monetaire diplomatie: Nederlands internationale monetaire politiek 1958-1987), waarop hij in 1988 is gepromoveerd. Zijn voordracht Towards a single European currency: ecu, franc-fort, question-mark*, die hij heeft geschreven voor het congres in Berlijn, laat zich lezen als een toevoeging aan zijn proefschrift over de Europese monetaire ontwikkelingen sinds 1988.

De voordracht is een ontleding van de oorsprong en inhoud van de Economische en Monetaire Unie. Szász plaatst de EMU in de context van de naderende uitbreiding van de Europese Gemeenschap met nieuwe lidstaten die hun aanvraag al hebben ingediend en met de Oosteuropese landen die toenadering tot de EG zoeken.

De monetaire unie, aldus Szász, wordt vaak gemotiveerd als noodzakelijke aanvulling op de interne markt, het project "1992'. Hij erkent de voordelen van het wegvallen van wisselkoersrisico's maar vervolgt: “Samenvoeging van nationale munten is zo'n verregaande stap, dat deze niet uitsluitend genomen wordt voor het gemak. (Een dergelijke stap) wordt slechts genomen als er niet alleen technische maar ook sterke politieke redenen voor zijn.”

Het gaat om twee redenen, meent Szász. De eerste is het besef in de overige EG-landen hoezeer ze in het bestaande Europese Monetaire Stelsel (EMS) afhankelijk zijn geworden van Duitsland. In het bijzonder Frankrijk is zich hiervan bewust geworden na 1983, toen de regering-Mitterrand zijn economische beleid omgooide en koos voor prijstabiliteit. Frankrijk onderwiep zich binnen het EMS aan de disciplinerende werking van de D-mark en ontdekte dat zijn economische en monetaire souvereiniteit danig beperkt werd.

Frankrijk wilde invloed krijgen op het beleid van de Duitse Bundesbank en liet in oktober 1987 doorschemeren de oude discussie over een Europese munt en centrale bank (in 1969 sprak de Europese top van Den Haag sprak zich hiervoor al uit) nieuw leven te willen inblazen. Maar een brief van de toenmalige minister van financiën Edouard Balladur in januari 1988 aan zijn EG-collega's leverde afwijzende reacties op - ook van Duitsland. Alleen Hans Dietrich Genscher, de Duitse minister van buitenlandse zaken, zag het licht. Op grond van zijn politieke instinct verwachtte Genscher dat zich in Oost-Europa ingrijpende veranderingen zouden voordoen en in dat verband steunde hij enthousiast het Franse plannetje voor een Europese monetaire unie.

Die omwentelingen in Oost-Europa vormden de tweede reden voor EMU. Nadat Genscher de monetaire unie eigenhandig op de agenda had gemanoeuvreerd van de Europese top die in juni 1988 in Hanover werd gehouden, kwam Oost-Europa in de loop van 1989 in beweging. Toen was ook kanselier Kohl gewonnen voor het standpunt dat de Duitse eenwording en de Europese eenwording twee kanten van dezelfde medaille waren. Het vooruitzicht op de Duitse hereniging werd een reden te meer om de Europese integratie na te streven. Duitsland en Frankrijk, concludeert Szász, zaten eind jaren tachtig dus om verschillende motieven op dezelfde lijn.

Vervolgens begonnen de onderhandelingen tussen de twaalf lidstaten, uitmondend in december 1991 in het Verdrag van Maastricht. Het resultaat was een mengeling van monetair centralisme en gedecentraliseerd begrotingsbeleid. De monetaire kant (één munt, onafhankelijke centrale bank, monetair beleid) wordt overgeheveld naar de Gemeenschap, maar de economische kant (begrotingsbeleid) blijft een nationale verantwoordelijkheid, waarbij slechts is vastgesteld dat "excessieve begrotingstekorten' niet zijn toegestaan.

In de onderhandelingen over EMU waren de centrale banken volgens Szász voorstanders van een zekere centralisatie van het begrotingsbeleid op Gemeenschapsniveau. Maar de politiek verantwoordelijke ministers en regeringsleiders zagen daar niets in: ze vreesden verlies van soevereiniteit door overheveling van het nationale begrotingsrecht en ze wilden hooguit een beperking op de omvang van tekorten accepteren.

Het uiteindelijke compromis ten aanzien van de economische unie is van veel kanten bekritiseerd. Szász verwerpt de academische kritiek dat de eisen die aan het begrotingsbeleid gesteld worden "deflatoir' zouden zijn: alle EG-landen hebben, ook zonder EMU, volgens hem de plicht om excessieve begrotingstekorten te verminderen. Hij is gevoeliger voor het argument dat de genoemde criteria voor het begrotingstekort te slap en tot op zekere hoogte willekeurig zijn.

De onevenwichtigheid tussen de monetaire unie van één munt en de economische unie van overheden die zich verplichten om zich “in de toekomst te gedragen zoals ze zich altijd al hadden moeten gedragen”, zal onherroepelijk conflicten opleveren, voorspelt Szász. Hij somt er vier op: In andere federaties (zoals de Verenigde Staten) functioneren de federale overheidsuitgaven als een buffer om schommelingen in de conjunctuur op te vangen. Een dergelijke buffer ontbreekt als de Gemeenschap geen eigen begrotingsbeleid heeft. Als het gemeenschappelijke monetaire en het nationale begrotingsbeleid niet met elkaar sporen, kan de gemeenschappelijke munt onder druk komen te staan. Als de Gemeenschap niet over eigen begrotingsbevoegdheid beschikt, is het twijfelachtig of de vastgelegde begrotingsdiscipline aan nationale overheden kan worden opgelegd. Als de Europese Centrale Bank zijn monetaire beleid moet afstemmen met de Raad van minsters van financiën die op zijn best het begrotingsbeleid van de lidstaten coördineert, leidt dat tot wrijvingen.

“Deze onevenwichtigheden zullen waarschijnlijk de druk op het monetaire beleid vergroten en dan is het de vraag of de ECB sterk genoeg in zijn schoenen zal staan om deze politieke druk te weerstaan”, concludeert Szász.

Terloops wijst hij nog een paar zwakheden aan die in het verdrag zijn geslopen die wel bekend zijn, maar vaak over het hoofd worden gezien. Zo is één van de criteria voor deelname aan de slotfase van EMU dat de inflatie in een land niet hoger is dan 1,5 procentpunt boven het gemiddelde van de drie best presterende landen. Dit is een relatief criterium voor prijsstabiliteit, terwijl de Europese Centrale Bank volgens dezelfde verdragstekst in absolute zin prijsstabiliteit moet nastreven. Verder is, op Frans-Italiaans initiatief, op het laatste moment in het verdrag opgenomen dat de slotfase van één munt onder alle omstandigheden, ongeacht het aantal landen dat aan de criteria voldoet, uiterlijk 1 januari 1999 begint, en is een politieke oordeel in de toepassing van de criteria mogelijk gemaakt.

Zelfs over de naam van de toekomstige Europese munt is ondertussen ruzie uitgebroken. Frankrijk wil vasthouden aan ECU (in 1978 introduceerde president Giscard d'Estaing - met opzet in het Engels - het begrip 'European Currency Unit' met de toevoeging dat dit gemakshalve kon worden afgekort tot ECU), omdat dit de naam van de oude Franse munt is. Duitsland, dat bij de onderhandelingen niet ingreep toen het over de naam ging, wil alsnog een andere naam en heeft franken voorgesteld. Szász voegt daar ironisch aan toe: het kan ook franc-fort of question-mark worden.

Waar leidt dit alles toe? Beter gezegd: wat zijn de kansen dat het verdrag van Maastricht uitvoerbaar is na ratificatie, na heling van de Deense wond, na de het Franse referendum en na demping van de aarzelingen in andere landen? Hoe verdeeld zullen de huidige EG-landen blijven over de interpretatie van de "verdieping' en hoe verhoudt deze zich tot de nagestreefde "verbreding'? Volgend jaar beginnen de onderhandelingen met de EVA-landen Oostenrijk, Zweden, Finland en Zwitersland over toetreding tot de EG. Op termijn zoeken ook de nieuwe markteconomieën van Oost-Europa toenadering tot de EG.

Al deze landen, de huidige en toekomstige lidstaten, interpreteren het verdrag verschillend en zijn vanwege hun uiteenlopende economische krachten niet in één keurslijf te dwingen, meent Szász. Ze hebben de keuze uit deelnemen, zich verzetten of niet deelnemen aan het pakket van "Maastricht'. Dat kan de hele Europese onderneming in gevaar brengen en daarom stelt Szász voor om de mogelijkheid in het integratieproces van Europa te vergroten. De menu-benadering die hij bepleit, moet een keuze mogelijk maken tussen (1) lidmaatschap van de huidige EG met de interne markt, (2) aangevuld met de economische en monetaire unie, en (3) met de politieke pijler van een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.

“De menu-benadering heeft nadelen”, erkent hij aan het slot van zijn betoog. “Maar het kan de oplossing bieden voor problemen die anders onoverkoombaar zijn.. (zoals) het Deense probleem (en) de problemen van verdieping en verbreding met betrekking tot de EVA-landen. En het zou de Gemeenschap in staat stellen een geloofwaardig perspectief voor EG-lidmaatschap te bieden aan landen in Centraal Europa.”

Wie deze analyse volgt, komt onvermijdelijk uit bij een Europa van meerdere snelheden. Of de politiek dat nu aangenaam vindt of niet.

    • Roel Janssen