Ecotax: de mythe van het tweesnijdende zwaard

In discussies over regulerende energieheffingen en milieubelastingen wordt door voorstanders graag de beeldspraak van het "tweesnijdende zwaard' gehanteerd. Milieuvervuilende activiteiten worden zwaarder belast, waardoor - gebruikmakend van het marktmechanisme - een ingebouwde prikkel ontstaat om schoner te produceren en consumeren. De opbrengsten van deze heffing c.q. ecotax worden vervolgens gebruikt om de belasting op arbeid te verlagen en dat is weer goed voor het functioneren van de arbeidsmarkt. Goed voor het milieu en goed voor de werkgelegenheid.

Op het eerste gezicht is dit argument plausibel en verleidelijk. Wat is er nu mooier dan een instrument dat twee belangrijke maatschappelijke problemen tegelijkertijd oplost? De bekende stelling van Tinbergen dat elk probleem zijn eigen instrument vereist is eindelijk weerlegd. Het is een instrument dat bovendien eenvoudig is: de markt doet immers het werk. Het is allemaal bijna te mooi om waar te zijn. En het is helaas dan ook niet waar. Het is een mythe, een luchtballon die hoognodig moet worden doorgeprikt. Het tweesnijdende zwaard bestaat niet, zelfs fysiek niet: ook een zwaard dat scherp is aan twee kanten kan slechts aan een kant tegelijk snijden. Maar wat dubbel tragisch is voor degenen die er in geloven: die afzonderlijke snijkanten van het wapen zijn hier uitgesproken bot.

In de eerste plaats geldt dat voor het milieu. Een milieuheffing of milieubelasting is alleen effectief als de prijsgevoeligheid van de desbetreffende milieuvervuilende activiteiten hoog is. Dat is in het algemeen alleen het geval bij "luxe'goederen en bij produkten waarvoor een evenwaardig en in dit geval schoon alternatief bestaat. Bij het milieu is dat vaak niet het geval. Voor energie bijvoorbeeld - het meest genoemd als onderwerp voor een ecotax - is geen echt schoon alternatief voorhanden, althans niet op de schaal die nodig is. Dat zal zo blijven totdat het taboe op kernenergie verdwijnt. Daarom zal ook de WABM-milieubelasting (Wet Algemene Bepaling Milieuhygiëne) op brandstoffen niet milieu-effectief zijn, evenmin als de voorgestelde milieubelasting op grondwater en afval. Het kabinet geeft dat overigens zelf toe. Ook uit een recent onderzoek van het ministerie van VROM naar de mogelijkheid van regulerende heffingen op tal van produkten zoals batterijen, wegwerpartikelen, afgewerkte olie en dergelijke blijkt dat dit instrument veelal niet werkt en dat andere instrumenten zoals convenanten de voorkeur verdienen.

Het snijden ten gunste van het milieu van een ecotax valt kortom bar tegen. Hoe zit het met het snijden ten gunste van de werkgelegenheid als de belasting op arbeid wordt verlaagd met de opbrengst van bijvoorbeeld een regulerende energieheffing? Ook dit effect is er niet of nauwelijks. Integendeel, de economische risico's van zo'n heffing zullen eerder een negatief effect op de werkgelegenheid hebben.

Uit het Rapport-Wolfson blijkt dat terugsluizen op maat van de opbrengsten van een energieheffing in de praktijk niet mogelijk is. Sommigen zullen te veel terugkrijgen, anderen te weinig; dat geldt zowel voor burgers als voor bedrijven. De plussen zullen ongetwijfeld dankbaar geïncasseerd worden, de minnen zullen door de burger hoogstwaarschijnlijk naar goed Nederlandse traditie worden afgewenteld in de vorm van hogere looneisen. De initieel lagere lasten op arbeid zullen daardoor weer worden tenietgedaan.

Voor bedrijven ligt dat anders. De (internationale) concurrentieverhoudingen staan een doorberekening van de "minnen' in de prijzen meestal niet toe. Voor deze bedrijven is een energieheffing een pure lastenverzwaring die ten koste gaat van hun concurrentiepositie. Maar, zullen velen zeggen, dat is toch een prikkel om van milieu-intensieve produktie over te gaan op arbeidsintensieve produktie?

Dat is op zijn zachtst gezegd aanvechtbaar. Allereerst is het nog maar de vraag of de kosten van arbeid per saldo wel omlaag gaan, gelet op de te verwachten afwentelingsreacties van de burger. Bovendien worden de hoge kosten van het hiervoor noodzakelijke herstructureringsproces niet meegewogen. De kans dat bedrijven hun produktie naar het buitenland verplaatsen is daarom veel groter. Het milieu wordt daar niet beter van, maar onze economie wel slechter.

Over deze herstructurering valt meer te zeggen. In wezen zijn dit verborgen beleidskosten, verborgen collectieve lasten. Een belangrijk beleidsmatig criterium bij het invoeren van nieuwe belastingen zoals een ecotax is budgettaire neutraliteit. Het financieringstekort en de collectieve lastendruk zou als gevolg van een dergelijke operatie niet mogen stijgen, en bij voorkeur moeten dalen. Bij een ecotax kan dat problemen geven. Als deze zoals bedoeld leidt tot gedragsaanpassing dan zullen burgers en bedrijven daar maatregelen voor moeten treffen en dus kosten moeten maken; bijvoorbeeld energiebesparingsinvesteringen. Dit zijn verborgen beleidskosten die in de traditioneel gemeten collectieve lastendruk niet tot uitdrukking komen. Maar ze worden wel gemaakt. Strikte neutraliteit betekent dat ook deze kosten moeten worden gecompenseerd, bijvoorbeeld door de initiële opbrengst van een ecotax structureel terug te geven. Een ecotax die reguleert noopt met andere woorden tot een dalende (traditioneel gemeten) collectieve lastendruk, om ook de verborgen beleidskosten te compenseren.

En over snijden aan twee kanten gesproken: als de heffing of ecotax al de gewenste gedragsverandering tot gevolg heeft, dan nemen de opbrengsten onmiddellijk af en daarmee ook de beoogde verlaging van de arbeidskosten. Het zwaard kan ook vanuit dit perspectief nooit in meer dan één richting effectief zijn.

Ten slotte nog een opmerking over de milieubelasting, afgekort WABM. Met de WABM-ecotax op brandstoffen, grondwater en afval is Nederland bezig voor het eerst in honderd jaar een nieuwe grondslag aan ons belastingsysteem toe te voegen. Wij doen dat als enige in de wereld, en behoorlijk in het geniep, zonder enige analyse, zonder een behoorlijke discussie, zelfs zonder dat met zoveel woorden te zeggen. Een echte milieuheffing, waarvan de opbrengsten aantoonbaar en rechtstreeks ten goede komen aan het milieu is acceptabel. Niet deze algemene milieubelasting, waarvoor trouwens het hele verhaal over arbeidskostenverlaging sowieso niet opgaat. Het is een ordinaire belastingverhoging waar geen enkele lastenverlaging tegenover staat. Tot welke negatieve gevolgen dit leidt voor de concurrentiepositie van bedrijven laat zich raden.

    • A.H.G. Rinnooy Kan