We weten niet hoe het land moet worden bestuurd

Voor alle kritiek die op het functioneren van de overheid wordt geuit, kan geput worden uit een rijk reservoir aan feiten. Er is inmiddels zoveel bekend over wat er in het openbaar bestuur mis is, dat de diagnose niet meer verrast. Een litanie van klachten en gebreken. Ze zijn in vele geschriften te vinden, want de ene helft van Nederland houdt zich vanuit juridisch, economisch, politicologisch en bestuurskundig perspectief ijverig bezig met het besturende andere deel. Brengt het ons veel verder?

De feiten zijn bekend. Het openbaar bestuur, zowel het politieke bestel als de ambtelijke dienst, functioneert slecht. Maar uit al die losse feiten is moeilijk een lijn te ontwaren, een dominant een samenhangend beeld, al zijn er vele en omvangrijke pogingen daartoe gedaan. Bijna elke coryfee uit het openbaar bestuur heeft wel een commissie op zijn naam staan (Vonhoff, Biesheuvel, Deetman, Wiegel) maar zij hebben niet veel meer geproduceerd dan partiële oplossingen voor een uitgebreide en gecompliceerde problematiek. Bovendien is niemand er tot nu toe in geslaagd uit al die monografieën, deelstudies, deskundige adviezen en onderzoeksrapporten met hetzelfde schijnbare gemak, met dezelfde durf, visie en gezag als waarmee dr. L. de Jong Nederland in de Tweede Wereldoorlog op de snijtafel legde, de samenvattende analyse van het "zieke' Koninkrijk te schetsen.

Er is bijna een nationale mythe over het openbaar bestuur ontstaan, waarbij één negatieve kwalificatie het totaalbeeld van een compleet disfunctionerende overheid vermag te scheppen. Het ligt beslist niet aan de kwaliteit van de onderzoekers, aan de betrouwbaarheid van hun analyse-instrumenten, er is geen gebrek aan data, er is een kritische beoordeling van elkaars werk, genoeg wetenschappelijke distantie en we hebben zelfs een bestuurskunde die er prat op gaat naast descriptief wel degelijk prescriptief te (willen) zijn. En toch weten we eigenlijk niet goed hoe Nederland moet worden bestuurd. Want we constateren dat er in Den Haag van tijd tot tijd een bureaupolitieke strijd woedt, dat het beleid effectiviteit mist en hoogst inefficiënt wordt gevoerd, we merken op dat het aan beleidscoördinatie ontbreekt, dat er sprake is van beleidsconcurrentie en falend beleid. Het zijn reeds talloze malen gedebiteerde wijsheden die steeds vanuit wisselende perspectieven zijn onderzocht. Het heeft ons in wezen echter niet dichter tot een oplossing van de problemen gebracht. Wat ontbreekt is een consistente analyse die zou kunnen leiden tot een aanpak zonder dat de ene oplossing het andere probleem oproept.

Beter dan in herhaling te vervallen en weer een caleidoscoop van misstanden en problemen te etaleren, is het wellicht vruchtbaarder aandacht aan andere factoren te schenken waarin een verklaring gelegen kan zijn.

In de eerste plaats kan gesteld worden dat er met het openbaar bestuur in de grond van de zaak niets mis is. Welke natie kan zich beroepen op een in wezen zo geleidelijke ontwikkeling van de liberale rechtsstaat - in economische en modern-democratische zin? De Franse revolutionaire idealen van vrijheid, gelijkheid en broederschap - onstaan als radicale oppositie tegen de regentenklasse - zijn in de loop van de negentiende eeuw en twintigste eeuw in ons politiek bestel tot volle wasdom gekomen en in modern beleid omgezet. De meest fundamentele idealen daarvan zijn in de loop van de negentiende eeuw, althans in Nederland, de staat gaan beheersen: beteugeling van haar macht (legaliteitsprincipe), onderworpen aan democratische regels (volkssoevereiniteit) en de klassieke grondrechten (inmiddels gecompleteerd door de sociale grondrechten) door de onafhankelijke rechter beschermd.

Ze zijn voor ons kennelijk de gewoonste zaak van de wereld. Toch was de grondwetsherziening van 1848 pas de laatste etappe in de ontmanteling van het ancien régime. De pacificatie-democratie bevorderde in de twintigste eeuw een steeds sterkere en zich over alsmaar bredere lagen van de bevolking uitstrekkende maatschappelijke emancipatie. Naast een materiële bracht dit ook een morele erfenis die dynamisch in ons midden aanwezig is en die ons een politieke welvaart bezorgt als nooit tevoren. Over deze politieke moraal bestaat in de samenleving consensus en in het politieke bestel zijn slechts accentverschillen te ontwaren, waar de VVD deze - het meest authentiek - vooral als een vrijwaring van overheidsbemoeienis interpreteert, het CDA haar verbindt met verantwoordelijkheid en de PvdA de nadruk legt op maatschappelijke vrijheid waartoe de overheid de materiële en immateriële voorwaarden moet scheppen. Hoe de overheid binnen de grondslagen van deze politieke moraal opereert verschilt van tijd tot tijd, gradueel wel te verstaan, niet principieel. Wellicht daarom is de politiek bij ons momenteel zo saai, de bezadigde begroting van het derde kabinet Lubbers-Kok getuigt daarvan.

Met de burger is evenmin iets mis, ondanks pogingen hem van ongehoorzaamheid te beschuldigen, misbruik op grote schaal te suggereren, hem verzuim van kiezersplicht aan te wrijven, ongenteresseerdheid in de publieke zaak te verwijten. De samenleving als geheel genomen is zo betrokken, genteresseerd en voorspelbaar dat zij een stabiele politieke regeringsmacht mogelijk maakt. En treden er hier en daar rimpels aan de oppervlakte, zoals vrijwel dagelijks wordt gesignaleerd, dan is de aard van de problematiek eerder van conjuncturele dan van structurele aard.

Toch hebben wij moeite met het openbaar bestuur. De oorzaak daarvan ligt niet in de eerste plaats bij de politiek en het functioneren van de ambtelijke dienst, al zijn er talloze zaken schreef gegroeid die dringend verbetering behoeven. Dat er zoveel misstanden gesignaleerd en evenzovele (vaak tegenstrijdige) oplossingen gesuggereerd worden duidt op een verschil in perspectief van elke beoordelaar, ook degene die pretendeert volgens wetenschappelijke maatstaven te oordelen.

Onze percepties van (het functioneren van) de overheid lopen dermate uiteen, dat nog een eindeloze rij commissies, bestuurskundige oraties, juridische artikelen en economische beschouwingen aan de overheid kunnen worden gewijd zonder dat we tot een samenhangend inzicht komen.

Tot het niveau van de feilen die dagelijks zichtbaar zijn, kunnen we het snel eens worden. Maar voor een sluitend antwoord op de vraag wat er in de kern met het openbaar bestuur aan de hand is, missen we in onze pluriforme samenleving een gemeenschappelijk referentiekader, waarden en normen, niet zozeer de staatsrechtelijke - al is het vandaag de dag moeilijk om ook daarover consensus te bereiken (Eerste Kamer) - maar vooral maatschappelijke en personalistische waarden en normen. Het gaat dan om de plaats van de overheid in onze samenleving, de verhouding tussen maatschappelijke gelijkheid en persoonlijke vrijheid, de actieradius van de grondrechten, economische vrijheid en maatschappelijke verantwoordelijkheid, eigen verantwoordelijkheid en sociale zorg, welvaart en milieuproblematiek, de rechtshandhaving, vreemdelingen en vluchtelingen, etnische en religieuze minderheden, sociale verantwoordelijkheid en criminaliteit.

Deze en soortgelijke onderwerpen liggen meer of minder aan de basis van onze rechtsstaat. In de publieke discussie blijken ze niet alleen weerbarstig te zijn, het ligt niet direct in de volksaard van ons Nederlanders deze meer fundamentele vraagstukken in een publiek discours ter discussie te stellen. Nederlanders, zeker de intellectuelen onder hen, worden niet direct gekenmerkt door sociaal, politiek en maatschappelijk engagement, tenzij waarden in het geding zijn die bij uitstek als normatief voor hun beroepsactiviteiten worden gevoeld.

Geen enkele maatschappij kan het stellen zonder intellectuelen die zich bezighouden met het reilen en zeilen van de samenleving als geheel, die problemen in beweging zetten en ze in al hun complexiteit laten zien. Als het publieke debat over ethiek en verantwoording al eens gevoerd wordt (Bolkestein, Hirsch Ballin) geeft dat al te gemakkelijk aanleiding tot stigmatisering en verdachtmakingen. Toch zijn de genoemde vraagstukken - au fond kwesties van rechtvaardigheid en redelijkheid - van grote betekenis, omdat zij de politieke moraal in onze tijd een concrete inhoud geven en omdat zij de toetssteen dienen te zijn waaraan het overheidsbeleid moet worden afgemeten, want in elk tijdsgewricht zullen de accenten immers anders worden gelegd. Als het publieke debat daarover zou gaan, zou het uitstijgen boven de klachtenlitanie en zou dat het overheidsbeleid voor de politici, de ambtenaren en voor de burgers meer duidelijkheid en een herkenbare lading kunnen geven.